行政程序和诉讼程序的区别,程琥:我国行政诉讼诉判关系的反思与重构

法律常识 (16) 2024-01-02 13:01:13

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编辑提示

行政诉讼判决是行政诉讼程序终结的最后结果,是人民法院审理终结时对行政案件的实体问题所作的权威性判定,是法院行使裁判权最重要、最典型的形态,是人民法院司法判断权、对行政行为的合法性审查权以及对行政争议的解决权的体现。行政诉讼判决的适用与完善对于推动行政争议实质性解决,防止行政审判程序空转,践行能动司法,具有重要意义。为推进行政审判体系和审判能力现代化,本期专门就行政诉讼判决的适用与完善进行专题探讨,这既是最高人民法院2022年度司法研究重大课题“行政诉讼判决方式适用与完善研究”(ZGFYZDKT202217-02)的阶段性成果,也是大兴调查研究的重要举措,希望这些成果能为有关方面提供参考。

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程琥

北京市第一中级人民法院副院长

法学博士

本文系最高人民法院 2022 年度司法研究重大课题“行政诉讼判决方式适用与完善研究”(ZGFYZDKT202217-02)的阶段性成果。

摘 要

行政诉判关系是行政诉讼的基础性问题,诉判同一原则是当前两大法系各主要国家和地区刑事、民事、行政诉讼共同遵循的基本原则。由于受诉讼功能、司法审查标准以及司法环境等因素影响,诉判同一原则在我国行政诉讼中并未得到正确执行,原告诉讼请求对法院审判并未形成有效拘束。站在长远发展角度,行政诉判同一是常态,诉判关系不一致是例外。为防止行政审判程序空转,推进行政审判体系和审判能力现代化,应当围绕法院审判职能定位改革,重塑行政诉判关系,树立一次性解决争议理念,加强法官释明指导,推动行政争议实质性解决。

关键词

行政诉判关系 诉判同一 诉判不一致 反思 重构

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一、问题的提出

“解决行政争议”是2014年行政诉讼法修订时新增加的一项立法目的,旨在进一步强化行政诉讼化解行政争议的作用,以法治方式解决行政争议,有利于增强公民、法人和其他组织的法治意识,形成遇事找法,依法维权,避免出现“信访不信法”的现象。行政诉讼是我国三大诉讼制度之一,虽然行政诉讼案件在全国法院审理案件总量中占比很低,但是行政诉讼案件上诉率、申诉率、信访率却远高于民商事、刑事案件。诉判同一原则是两大法系主要国家和地区在立法和司法实践中体现和贯彻的一项原则,也是域外诉讼活动共同遵循的基本原则。诉判同一原则在我国行政诉讼立法和司法实践中,并未得到应有的重视,原告诉讼请求对法院裁判并没有形成有效拘束,出现 “你告你的、我判我的” 、诉非所审、诉非所判的现象。之所以会出现这种现象,目前比较有代表性的观点认为行政诉讼有相较民事诉讼、刑事诉讼的特殊性,“其特殊性决定了行政诉讼一定程度上是以行政行为的合法性审查为中心的,而非原告的诉讼请求。”实践中,行政诉讼固然有其特殊性和差异性,是不是就可以完全置于诉判同一原则之外?法院裁判是不是可以不顾及原告诉讼请求对其形成的拘束?这是当前行政诉讼理论和实务界需要思考问题。行政诉判关系是行政诉讼的基础性问题,目前行政审判实践中的诸多问题,比如行政诉讼上诉率、申诉率、信访率高企不下问题,行政审判自由裁量权过大问题,很大程度上是因为没有很好地遵循诉判同一原则、没有正确地处理行政诉判关系导致的。因此,有必要围绕诉判同一原则,重新审视和检讨当前行政诉讼诉判关系的理论和实践,重塑行政诉讼诉判关系。

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二、行政诉讼原告诉讼请求的基本内涵

(一)诉讼请求的涵义

由于司法具有被动性,诉是发动审判权的本质性前提,没有诉也就不会有审判。并且,“诉最终能否获得审理判决取决于诉的内容,即当事人的请求是否足以具有利用国家审判制度加以解决的实际价值或者必要性。”诉讼请求是诉讼理论和实践的基础性概念,也是一个具有多义性的概念。在民事诉讼中,诉讼请求具有广义、狭义、最狭义三重涵义。广义的诉讼请求既指向法院也指向当事人,要求法院在诉讼请求符合诉讼要件时,必须对诉讼请求作出本案判决;狭义的诉讼请求是原告向被告提出的权利主张;最狭义的诉讼请求是指实体请求的权利本身。在行政诉讼中,所谓诉讼请求是指公民、法人或者其他组织以行政行为的合法性为基础请求法院作出具体判决的要求,是当事人希望获得何种范围和方式的救济的意思表示。从行政诉讼请求的概念来讲,有必要把行政诉讼请求与诉、诉讼标的、诉讼类型等概念加以界分。

1. 诉讼请求与诉。诉讼请求与诉有关,并且诉讼请求源于诉这一概念。所谓“诉,系指原告向法院请求审判之意思表示,即请求开始诉讼程序,进行本案审理并为本案判决之意(无诉即无裁判)。”在行政诉讼中,诉是指公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益,而向法院提出的通过审判以保护合法权益的请求。“诉”是程序请求与实体请求的统一体,是一个包含程序内涵和实体内涵的概念。具体来讲,这种诉讼请求,既是原告在诉讼程序上向法院提出的要求,也是原告通过法院向被告提出的实体权益要求。前者称程序意义上的诉,它的提出称起诉,是引起法院对行政争议进行审判的一种手段;后者称实体意义上的诉,它以行政法律关系是否存在和是否被侵犯作为前提条件。两者是不可分割的统一整体。程序意义上的诉是引起实体意义上的诉的手段,按照不告不理原则要求,“无诉则无判”,只有原告起诉才可启动行政诉讼程序,没有程序意义上的诉就不可能引起实体意义上的诉;实体意义上的诉是程序意义上的诉的目的,原告提起行政诉讼的直接目的是请求法院审理和判决特定的合法权益的主张。诉与诉讼不同,诉讼是法院和案件当事人在其他诉讼参与人的配合下为解决案件依法定诉讼程序所进行的全部活动。诉讼始于原告起诉,终于法院审理判决。通常来讲,一个完整的诉是由诉讼主体、诉讼标的、诉讼理由三个要素构成的。原告在起诉中应指明诉讼请求的理由、事实和根据。诉的要素是使诉特定化的根据,也是区别这个诉与那个诉的标志。诉的要素可以防止同一当事人以同一理由对同一诉讼标的重复起诉。

2. 诉讼请求与诉讼标的。诉讼标的是指当事人之间争议的请求法院审理和判决的法律关系或合法权益,是原告提起诉讼需要予以确认和保护的对象。任何案件都有诉讼标的,而由于诉的种类不同,诉讼标的也不一样。诉讼标的不同于诉讼请求,诉讼标的是由原告的诉讼请求决定。在德国,行政诉讼标的是一个多义性概念,原则上可以从三个不同的关涉点加以考虑:有争议的行为本身,例如被诉的或者被申请作出的行政行为;原告在诉讼上的请求权,亦即对行政行为的撤销请求权,义务设置请求权等;原告的权利主张,即行政行为或者对行政行为的拒绝违法,并侵害了他的权利。因此,诉讼标的包括两个要素:一是原告的主张,行政机关的措施或者行政机关的停止行为(客观上)违法,并在(主观上)侵害了原告的权利;二是现实生活中实际情况的各具体方面,它们是决定或者停止作为的基础。在我国台湾地区,在行政诉讼上,原告在诉状上必须表明诉讼标的,并且表明诉讼标的概念与诉讼标的的概念并不相同。诉讼标的之充分的表明乃要求:原告具体地陈述(说明)在何处(那一点)或在何种程度范围内,系争行政处分违法并损害其权利。与域外行政诉讼相比,我国行政诉讼是“民告官”的制度,它解决的是行政机关在行政管理过程中侵犯公民合法权益的问题,是为公民合法权益提供司法救济的制度,这是行政诉讼制度的本质特征。因此,行政诉讼标的是公民、法人或者其他组织向法院提起行政诉讼,请求法院保障的行政法律关系或合法权益。

3. 诉讼请求与诉讼类型。行政诉讼类型,又称为行政诉讼种类、诉种、行政之诉的种类等。我国台湾地区学者蔡志方认为,行政诉讼类型是指“公民、法人或者其他组织可以行政诉讼请求救济且法院仅在法定的裁判方法范围内裁判的诉讼形态。”因此,行政诉讼类型涵盖了行政诉讼请求和法院裁判方式,是对行政诉讼请求和法院裁判方式的限定,这样有助于对当事人提供更加精准和有效的权利救济。目前域外国家和地区大多对行政诉讼类型作出立法规定,虽然这些国家和地区行政类型在划分标准、类型多寡方面存在一定差异,但行政诉讼类型逐步扩大是明显的趋势。相比较域外从诉讼前端对行政诉讼类型作出规定,我国行政诉讼法则从诉讼后端对行政判决方式类型进行了规定。对于行政诉讼类型与行政判决方式之间的关系,无论是域外国家和地区还是我国均未作出规定。在域外,“德国、日本与我国台湾地区的法律中都没有对判决方式与诉讼类型之间的关系作出一般性规定,仅对于特定诉讼类型的判决方式作出了具体规定。”我国行政诉讼法也未对行政诉讼类型与行政判决方式之间的关系作出规定,而只是规定了特定判决方式的适用条件和范围。域外国家和地区对行政诉讼类型作出规定,对于当事人而言,其诉讼请求只能限定在特定的诉讼类型之中,脱离开特定的诉讼类型,当事人提出的诉乃至诉讼请求就不可能得到法院支持;对于法院来讲,特定的诉讼类型决定了特定的判决方式,法院在具体案件中选择的判决方式受到案件诉讼类型的限制。与域外国家和地区相比,我国行政诉讼法并未明文规定诉讼类型,对于当事人来讲,其提起行政诉讼,无需担心必须选择正确的诉讼类型,只要符合法定的起诉条件,法院会登记立案,继而进行审理并作出判决;对法院来讲,无需考虑必须在诉讼类型限定范围内选择判决方式,在判决方式选择上有较大的裁量空间。

(二)诉讼请求的理据

诉讼请求是行政诉讼的基本构成要件,行政诉讼法及其司法解释对当事人诉讼请求作出原则性规定。行政诉讼法对诉讼请求首先是在起诉条件中规定的。《行政诉讼法》(2017年修正)第49条规定,“提起诉讼应当符合下列条件:……(三)有具体的诉讼请求和事实根据。”对于行政诉讼法规定的“具体的诉讼请求”如何理解和把握,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)第68条作出具体解释。从司法解释第68条3个条款规定来看,第1款主要是对诉讼请求应当明确法院判决方式作出规定,基本涵盖了行政诉诉法规定的几种主要判决方式,并对行政协议争议、一并审查规章以下规范性文件、一并解决相关民事争议等事项作出规定。这就意味着原告起诉时,应当将诉讼请求与法院判决方式链接起来,否则属于诉讼请求不具体。第2款是对第1款规定的进一步明确,对当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的,应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额;请求一并审查规章以下规范性文件的,应当提供明确的文件名称或者审查对象;请求一并解决相关民事争议的,应当有具体的民事诉讼请求。第3款规定是针对当事人未能正确表达诉讼请求的情况下,法院应当要求其明确诉讼请求。这是对法院提出的要求,至于法院是否应当履行释明指导义务并未明确规定。

实践中,“诉讼请求作为当事人对法院提出的最直接也最能体现当事人内心意愿的诉求,其一旦不明确、不正当,整个诉讼从一开始便是处于混沌的状态,甚至无法探知诉讼需要解决的争议性质与内涵,以致诉讼本身的目的不能实现,无法发挥解决纠纷的作用。”因此,诉讼请求明确具体尤为必要。实践中可以从以下方面判断诉讼请求明确具体:一是语言表达清晰,只有原告把自己的核心目的充分表达出来,法官才可能理解其诉讼主张;二是指向明确,诉讼请求能明确无误地指向一个特定的行政行为,使法官和被告能够准确地知道原告所针对的行政行为;三是诉讼标的唯一,一个行政案件只解决一个行政行为的合法性问题。比如,在再审申请人段某某因诉被申请人河北省邯郸市峰峰矿区人民政府、河北省邯郸市峰峰矿区峰峰镇人民政府城中村改造行为违法一案中,最高人民法院认为,本案中,再审申请人诉称的“城中村改造行为”,也即被申请人推进实施的城中村改造行为,实际上包含了签订协议、补偿安置、拆除房屋等一系列行为,涉及多个主体、多个环节,再审申请人笼统地起诉“城中村改造行为违法”,属于诉讼请求不明。

该司法解释第68条规定重在解释何谓“具体的诉讼请求”,事实上把判决方式的选择纳入起诉条件,当事人提起诉讼应当明确判决方式,否则属于诉讼请求不具体。应当说,第68条规定对于促进诉判同一无疑具有重要意义。同时,应当注意到,由于行政诉讼专业性强,当事人诉讼能力参差不齐,加之我国没有规定律师强制代理,实践中必然存在着一些当事人起诉时未必都能准确表达诉讼请求情形,主要包括:一是完全没有书写诉讼请求;二是诉讼请求较为混乱,难以判断其真实诉求;三是诉讼请求针对多个独立、完整的被诉行政行为;四是诉讼请求围绕同一被诉行政行为,但包含多个请求且相互不能并存。因此,当事人诉讼请求不正确的,法院要加强释明,引导提示当事人提出完全、充分、适当的诉讼请求,避免频繁采用“另行起诉”“另行主张权利”“另案处理”等程序性裁定驳回起诉。

(三)诉讼请求对法院审判的拘束力

诉讼请求对法院审判自由裁量权行使具有拘束作用。法院在审判过程中享有适度的自由裁量权是必要的,对于查明案件事实,准确适用法律,实质性化解行政争议具有重要意义。同时,“一切权利只有在正当行使的前提下才能受到保护,无论公法还是私法,禁止滥用权利都是普遍的法原理。”司法权是一种判断权,法律赋予法官适度的自由裁量权是为了更好地审判,这种权力应该在法律规定范围内行使,并受立法本意、立法目的、诉判同一等原则的约束,一旦超出必要限度,就可能构成滥用裁量权。

为防范司法裁量权滥用,应当加强对司法裁量权的监督和控制,诉判同一原则是规制司法裁量权行使的重要方式。长期以来,人们对行政诉讼功能存在认识误区,认为行政诉讼是对行政权的监督,法院对行政行为进行合法性审查,判决时无需考虑原告诉讼请求。受这种观念影响,实践中有的行政判决完全不顾及原告诉讼请求,甚至不进行任何说理,让当事人感觉诉讼请求可有可无。事实上,原告诉讼请求是对司法自由裁量权行使的必要限制,诉判同一原则要求法院围绕原告诉讼请求审查行政行为的合法性。原告诉讼请求类似于靶心,法院审判类似于打靶,正如打靶应当围绕靶心射击,行政判决也应当围绕原告诉讼请求作出。众所周知,脱离开靶心去打靶,必然是漫无边际的射击;脱离开原告诉讼请求进行审判,行政判决裁量空间必然会被无限放大,特别是当法院受到地方保护和行政干预影响时,行政判决就可能成为自说自话的被诉行政行为的背书材料。为了防范个别法官滥用裁量权,应当坚持诉判同一原则,充分尊重当事人的意思自治和处分权。对于当事人未提起诉讼请求的,法院一般不应审判。法院判决驳回原告诉讼请求的,无论是法院还是当事人都应当受到生效判决的拘束,当事人再次就相同事项提起诉讼的,可能构成重复起诉。当然当事人起诉是否构成重复起诉,需要结合具体案件判定。比如,在李某某诉山西省太原市小店区人民政府确认征收补偿协议无效案中,最高人民法院认为,人民法院在审查案件是否构成重复起诉时需要对本案与前案的相关要素予以逐项核查,以保障当事人在各个诉讼中的不同诉讼利益和权利。具体到本案,第一,本诉和前诉的当事人并不完全相同。第二,本诉和前诉的诉讼标的及诉讼请求也不完全重合。因此,本诉与前诉的当事人、诉讼标的及诉讼请求均不完全相同,且本诉的诉讼请求也不能被前诉裁判所包含。一、二审认为本案属于重复起诉,认定有所不当,应予纠正。

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三、行政诉判同一的理论基础

诉判同一原则是当前两大法系各主要国家和地区刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼共同遵循的基本原则。其中,“刑事诉讼中的诉判同一原则,是指法院审判行为指向的诉讼客体应与检察机关经由起诉所确立的诉讼客体保持一致。”在民事诉讼中,“从诉判关系的角度来看,法院的裁判对象、范围是由当事人的诉讼请求来确定的。法官应对所有请求的事项并且仅对请求的事项作出裁判。”由于行政诉讼脱胎于民事诉讼,民事诉判同一原则自然会影响到行政诉判关系的建构。

(一)行政诉判同一的界定

在行政诉讼中,诉判同一原则是指法院判决应当与原告诉讼请求保持一致。目前世界上许多国家和地区行政诉讼立法中明确规定了“诉外禁止裁判”。在行政审判实践中,由于受行政诉讼功能、司法审查标准以及司法环境等因素影响,诉判同一原则并没有得到正确地执行。但不能因为诉判同一原则没有得到正确地执行,就断然否定诉判同一原则基本价值。

1. 诉判同一是诉审分离原则的必然要求。在现代行政诉讼中,诉、辩、审是三项基本职能,并且这三项职能是相互分离、彼此独立的。对于诉审的关系来讲,不告不理原则是所有诉讼活动应当遵循的基本原则。该原则要求诉、辩、审职能分别由不同且相互独立的主体行使,作为审判者的法院不能代替原告行使起诉职能。因此,只有原告向法院提起诉讼之后,法院才能进行审理,没有原告起诉,法院不能主动启动审判程序。法院审判范围应当受原告诉讼请求的限制,对于原告未起诉的行政行为事实和理由,法院不得径行审理。在诉讼过程中,原告有权变更、追加或者撤回起诉。提起变更、追加、撤回起诉是原告诉权不可分割的组成部分,也是当事人处分权主义的重要体现。所谓处分权主义,是当事人就具体事件是否请求法律救济、就何种范围内请求救济、乃至以何种方式请求救济,原则上均应尊重当事人主观意愿,亦即法院须受当事人声明或主张之拘束,不得再依职权为之。法院应当对原告变更、追加、撤回起诉进行审理并作出裁判。

2. 诉判同一是确保被告应诉答辩权有效行使的必然要求。行政诉讼中的应诉答辩,是被告及其委托代理人为维护行政行为的法律效力,从行政职权、事实证据、适用法律、行政程序方面反驳原告诉讼请求,提出支持被诉行政行为的证据和理由,证明被诉行政行为合法有效的诉讼活动。被告应诉答辩的前提是有原告起诉,没有原告起诉就不会有被告应诉答辩,被告应诉答辩本身具有被动性和防御性。根据《行政诉讼法》第67条规定,被告应当在收到起诉状副本之日起15日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。诉判同一原则限制法院超越原告诉讼请求审理案件,其目的在于将原告诉讼请求限制在特定范围内并保持相对稳定性,以便被告及其委托代理人能够有针对性地提出应诉答辩意见,维护行政行为的法律效力,否则就会形成所谓“突袭裁判”现象。突袭裁判的结果就会使得诉、辩、审三角形稳定结构被打破,导致法院审判职能更加突出,而原告起诉和被告应诉答辩功能被虚置甚至可有可无,最终无疑会挫伤被告应诉答辩的积极性和主动性。

3. 诉判同一是实现司法公正与效率相统一的必然要求。司法公正与效率是辩证统一关系,二者相辅相成,缺一不可。在行政诉讼活动中,诉判同一原则无论是对于实现司法公正,还是对于提高司法效率都具有重要意义。如果没有诉判同一原则的限制,从实现司法公正来看,法院可以随意变更审判对象,将会导致当事人及其委托代理人丧失收集相关证据证明案件事实的机会,法院可以完全不顾及原告诉讼请求和被告答辩意见,根据需要随意作出裁判,这些都可能导致案件实体或程序不公。案件审理不公的直接后果就是案件上诉率乃至申诉率上升,案件重新审判的几率增加。近年来,行政案件上诉率、申诉率、信访率高,服判息诉率低,一定程度上与没有正确执行诉判同一原则密切相关。实践中,法院审判权行使随意性越大,越容易导致诉、辩双方必须随时对诉讼标的进行调整。这不仅使得当事人在审前所做的大量准备工作失去意义,而且使得已经进行的诉、辩活动失去作用,甚至不得不重新作出诉讼行为,这种司法投入显然是不必要的。因此,在诉判不一致时,法官在审查行政行为是否违法时,还必须对行政行为是否有可撤销内容、是否违背公共利益等情形主动调查,这些因素都将导致行政诉讼更加复杂,不但影响审判效率,而且可能降低判决结果的正确率,最终影响司法公正。

(二)行政诉判同一的标准

行政诉判同一是原告诉讼请求与法院判决相一致,主要包括当事人、诉讼标的、法律事实、判决方式保持同一。

1. 当事人同一。即法院判决认定的当事人与原告起诉时的当事人相一致。一是原告同一。《行政诉讼法》第25条第1款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。原告同一,一般不会出现问题。实践中,有以下几种情形需要注意:第一种情形是原告不适格。原告向法院提起诉讼时,法院登记立案后,在审理中发现原告主体不适格,此时可以裁定驳回起诉。第二种情形是有权提起诉讼的公民在案件审理中死亡的。《行政诉讼法》第25条第2款规定,有权提起诉讼的公民死亡,其近亲属可以提起诉讼。因此,在案件审理中,作为原告的公民死亡的,法院应当中止审理,通知其近亲属作为原告参加诉讼。一旦近亲属参加诉讼的,就会出现原告变更。第三种情形是有权提起诉讼的法人或者其他组织终止的。《行政诉讼法》第25条第3款规定,有权提起诉讼的法人或者其他组织终止,承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。因此,在案件审理中,作为原告的法人或者其他组织终止的,法院应当中止审理,通知承受其权利的法人或者其他组织作为原告参加诉讼。一旦承受其权利的法人或者其他组织参加诉讼的,也会出现原告变更。二是被告同一。《行政诉讼法》第26条第1款规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。实践中,原告起诉时主张的被告与法院认定的被告可能一致,也可能不一致。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号)第26条规定,原告所起诉的被告不适格,人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的,裁定驳回起诉。

2. 诉讼标的同一。即法院判决认定的诉讼标的与原告起诉时主张的诉讼标的保持一致。一般情况下,原告主张的诉讼标的,即被诉行政行为,与被告判决认定的被诉行政行为是一致的。实践中,不排除当事人主张的行政行为与法院判决认定的行政行为不一致情形,此时法院应当让当事人进一步明确被诉行政行为。并且,“行政诉讼的基本特点决定了法官审理对象必须具有唯一性,即通常一个行政案件只解决一个行政行为的合法性问题。”

3. 事实理由同一。原告起诉主张的事实理由与法院判决认定的事实理由相一致。在行政诉讼中,由被诉行政机关承担举证责任,一旦行政机关不按举证期限提交证据或者提交证据不足以证明被诉行政行为合法性的,则承担举证不能后果。实践中,由于举证责任原则上由被告承担,原告一般不承担举证责任,原告主张的事实理由与法院判决认定的事实理由可能一致,也可能不一致。因此,事实理由同一,是总体上的一致,并非完全一致。

4. 判决方式同一。即原告主张的判决方式与法院判决适用的判决方式保持一致。域外国家和地区的行政判决方式附属于特定的诉讼类型,当事人起诉时只要选择了诉讼类型,一般情况下就会选择对应的判决方式。我国行政诉讼法没有规定诉讼类型,而是规定了判决方式,原告起诉时选择正确的判决方式较为困难。为此,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释20181号)第68条对“具体的诉讼请求”进行明确,其中对诉讼标的和判决方式作出规定,这有助于在起诉时促使原告将主张的判决方式与法院选择的判决方式保持一致。

(三)行政诉判同一的例外

行政诉判同一应当成为行政诉讼的常态,但并不排除特定情形下诉判不一致。并且,“从总的趋势来说,行政诉讼的诉判关系在趋向一致,毕竟行政性质和目的是多元的,行政诉讼需要在一定程度上关照当事人诉请之外的客观法秩序。所以诉判关系不会完全一致。”总体来讲,诸多因素会影响行政诉判关系一致性。

1. 行政诉讼多元立法目影响。行政诉讼立法目的是多元的,总体上也是一致的,但在具体个案中可能会出现个体利益与公共利益冲突,此时行政诉讼在平衡个体利益与公共利益的基础上,需要优先保障公共利益。这必然会对判决方式产生影响。比如,确认违法判决就是为了保障公共利益需要,对于违法行政行为,法院不判决撤销行政行为,而是确认被诉行政行为违法,保留行政行为效力。

2. 法律规定不明确影响。行政诉讼脱胎于民事诉讼,行政诉讼制度规范中,有的属于行政诉讼特有规定,有的属于行政诉讼法没有规定,可以适用民事诉讼法规定。行政诉讼法规定不明确的,有的通过司法解释作出规定,有的仍需明确。目前行政诉讼法规定的判决方式,在适用条件、适用范围、衔接程序等方面需要进一步明确。否则,必然会影响诉判同一。

3. 当事人诉讼能力影响。原告诉讼能力差别较大,有的能够依法理性维权,有的原告经常会提出明显不符合行政诉讼法及其司法解释规定的诉讼请求。比如,在崔某某等诉天津市海洋局政府信息公开纠纷案中,天津海事法院认为,崔某某等20名原告在提起的行政诉讼与在其他行政机关提起的信息公开、行政复议,在其他法院提起的行政诉讼,目的均是为了解决因整体拆迁引起的对拆迁协议的争议。对拆迁协议的争议应当依法行使救济权利。但是,包括20名原告在内的驴驹河集体经济组织成员采取多人多次重复申请公开相同、同类政府信息,继而申请行政复议、提起行政诉讼的方式,引发了大量政府信息公开行政争议以及行政复议、行政诉讼案件。《行政诉讼法》第1条明确将解决行政争议,保护公民、法人和其他组织合法权益作为重要的立法宗旨。原告背离了的立法宗旨,浪费了司法资源。故裁定驳回原告等人的起诉。因此,对于当事人因自身诉讼能力欠缺导致提出诉讼请求不适当的,法官应当在合法合理范围内进行释明指导。如果原告拒不按照法官释明调整诉讼请求的,法院可以径行作出裁判。

4. 法官司法能力影响。法官司法能力是法官在审判活动中运用法律解决和处理各种案件的能力。法官司法能力具有综合性、职业性、时代性、共通性、差异性等特征。实践中,随着新法不断颁布实施,行政执法专业性越来越强,行政审判新情况新问题日益增多,而行政法官流动性加大,从其他审判领域交流到行政审判岗位来的法官,大多需要适应多年才能适应行政审判司法能力需要,行政法官办案熟练程度无疑会影响诉判同一原则适用。

5. 司法环境影响。司法中立是公正审判的前提和基础,是赢得当事人信任的重要条件,是排除司法干扰的必然要求。实践中,对司法的干扰,不仅来自“金钱”和“权力”,而且来自“人情”和“关系”。特别是作为“民告官”的行政审判,由于受行政诉讼地域管辖限制,行政案件一般由作出行政行为的行政机关所在地法院管辖。法院在审理涉及地方重大利益的案件中,容易受到地方保护和行政干预的影响。一旦案件受到地方保护和行政干预影响,法院判决就可能会出现与原告诉讼请求不一致情形。

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四、行政诉判变更的规范要求与实务操作

行政诉判同一是常态,不排除特定情形下因诉判变更导致诉判关系不一致。诉判变更包括诉讼请求变更和判决方式变更。

(一)诉讼请求变更

讼请求是基于争议的行政法律关系而向法院提出保护自己合法权益的请求,其变化形态通常有三种:增加、放弃和变更。一般来说,“增加诉讼请求”是增加原诉请额或诉请事项;“放弃诉讼请求”是意思自治下对原诉请的部分或全部处分;“变更诉讼请求”,主要包括改变行政法律关系性质或行政行为效力主张、改变责任承担方式、主客观事实变化下诉讼请求额或请求事项的减少。实践中,诉讼请求的变更如何处置,涉及诉讼效率与程序正义两者之间的关系;在主体方面涉及原告、被告与法院的三方关系;在诉讼制度上,涉及诉讼标的、管辖、起诉立案、言词辩论、上诉、再审等,因此诉讼请求变更问题是一个诉讼法上的综合性问题,妥当地处理诉讼请求的变更必须要衡平各种关系以及与其他相关制度的协调和整合。行政诉讼法对诉讼请求变更并未作出规定。民事诉讼法较早地就认可了诉讼请求的变更,赋予原告诉讼请求变更的权利。民事诉讼法(2021年修正)第54条规定,原告可以放弃或者变更诉讼请求。被告可以承认或者反驳诉讼请求,有权提起反诉。实践中,原告变更诉讼请求情形经常出现,有必要对原告变更诉讼请求予以明确。

1. 当事人变更诉讼请求时间要求。变更诉讼请求是当事人的权利,但行使这一权利是有限制的。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第70条规定:“起诉状副本送达被告后,原告提出新的诉讼请求的,人民法院不予准许,但有正当理由的除外”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(2022年修正)第232条规定,在案件受理后,法庭辩论结束前,原告增加诉讼请求,被告提出反诉,第三人提出与本案有关的诉讼请求,可以合并审理的,人民法院应当合并审理。两相比较,行政诉讼司法解释将当事人变更诉讼请求的时间限制在“起诉状副本送达被告后”较为严苛,不利于纠纷一次性解决,因此有必要将当事人变更诉讼请求的时间放宽至法庭辩论终结以前。

2. 当事人变更诉讼请求对举证期限影响。在案件审理中,当事人主张的法律关系性质和行政行为的效力与法院根据案件事实作出的认定不一致的,应允许当事人变更诉讼请求,法院也有告知当事人变更诉讼请求的义务。对此行政诉讼法及其司法解释没有作出规定。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》(2019年修正)第53条规定,诉讼过程中,当事人主张的法律关系性质或者民事行为效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的,人民法院应当将法律关系性质或者民事行为效力作为焦点问题进行审理。但法律关系性质对裁判理由及结果没有影响,或者有关问题已经当事人充分辩论的除外。存在前款情形,当事人根据法庭审理情况变更诉讼请求的,人民法院应当准许并可以根据案件的具体情况重新指定举证期限。第55条规定,存在下列情形的,举证期限按照如下方式确定:(四)当事人增加、变更诉讼请求或者提出反诉的,人民法院应当根据案件具体情况重新确定举证期限。实践中,变更诉讼请求是否要重新指定举证期限,须区分其对答辩与举证负担产生的影响而定:如果该变更增加了利害相对方的答辩与举证负担,法院就应重新指定举证期限;否则,就无需再定举证期。比如,在川城建筑公司诉金达化纤公司建设工程施工合同纠纷案中,湖北省孝感市中级人民法院经审理认为,减少标的额的诉讼请求变更不同于其他变更情形,不仅没有增加反而减轻了被告的答辩与举证负担,一审法院无需重新指定举证期限。

3. 当事人在二审阶段增加新的诉讼请求应当予以限制。为保证人民法院在各审理阶段保护诉权的一致性和规范性,行政案件的审理范围通常应当局限于当事人在一审阶段提出的诉讼请求,在二审阶段中增加新的诉讼请求、要求扩大审查范围的,人民法院一般不予支持。比如,在梁某某因诉浙江省新昌县人民政府土地征收及行政赔偿案中,最高人民法院再审认为,在再审申请人向一审法院提交的起诉状中,明确将诉讼请求表述为“确认被告未经批准征收原告承租的位于羽林街道拔茅村3.35亩集体土地的行政行为违法,判令被告向原告赔偿苗木损失共计人民币700002元,本案诉讼费由被告承担”,因此其在二审以及再审中要求法院对再审被申请人征收土地的具体组织实施行为是否合法进行审查,属于增加诉讼请求、要求扩大审查范围的情形,对此不予支持。

4. 当事人在一审法庭辩论终结后增加诉讼请求不属于再审审理范围。当事人超出一审范围增加、变更诉讼请求的,不属于再审审理范围。但涉及国家利益、社会公共利益,或者当事人在原审诉讼中已经依法要求增加、变更诉讼请求,原审未予审理且客观上不能形成其他诉讼的除外。比如,在刘某某与孙某某等人身损害赔偿纠纷上诉案中,重庆市第三中级人民法院认为,在原审审理中,刘某某对上述问题均未提出请求,在原再审审理中和上诉中才提出要求对上述问题进行鉴定,属于增加诉讼请求。根据最高人民法院《关于适用审判监督程序若干问题的解释》第33条第1款规定“人民法院应当在具体的再审请求范围内或者在抗诉支持当事人请求范围内审理再审案件。当事人超出原审范围增加、变更诉讼请求的,不属于再审审理范围”的规定,刘某某在原再审和上诉中的请求己经超出了原审请求审理范围,本院不予审理。

5. 当事人在再审期间提出新的诉讼请求应当予以限制。再审案件当事人超出原审范围增加、变更诉讼请求的,不属于再审审理范围,当事人的再审申请超出原审诉讼请求,不予支持。比如,在德法利公司与安徽省福利彩票发行中心营销协议纠纷申请再审案中,最高人民法院认为,德法利公司虽在原二审审理过程中提出变更诉讼请求,但由于其未在一审反诉中提出,故原二审法院以其不属于二审审理范围,可另行起诉为由未予审理。本院再审审理范围原则上不应超出原审审理范围。本案中,对德法利公司变更诉讼请求是否予以支持的问题只涉及该公司的个体利益,并不涉及社会公共利益的保护,而且,德法利公司可以就其拟变更的诉讼请求另行提起诉讼获得权利救济,故德法利公司变更诉讼请求并不符合再审可以变更诉讼请求的情形,对其变更诉讼请求的请求,不予支持。因此,再审案件的审理范围应在原审诉讼请求之内,如果申请再审人在再审程序中提出了新的诉讼请求,由于该诉讼请求原审法院未曾进行审理,故不能直接由再审法院进行再审。当事人对此有争议的,应寻求其他解决途径。

(二)判决方式变更

1. 确认违法判决。确认违法判决是对被诉行为是否违法的判定,它通常是其他判决的先决条件。确认违法判决是2014年行政诉讼法修订时新增加的条文。创设确认违法判决主要是为了应对一些被诉行政行为违法,但不宜或者不能适用撤销、履行职责等判决情形。《行政诉讼法》第74条共分两款对确认违法判决作出规定,其中第1款中的确认违法判决,又称为情况判决,被诉行政行为虽违法,但考虑其他权益,该行政行为仍然有效,不予撤销。特别是当行政行为违法应当撤销,但撤销行政行为会给国家利益和社会公共利益造成重大损害的,法院需要衡量撤销违法行政行为与国家利益、社会公共利益两项法益,继而选择判决撤销违法行政行为还是确认行政行为违法。第2款的确认违法判决中被诉行政行为虽违法,但客观上不需要撤销,只需要宣告该行政行为违法。确认违法判决与撤销判决区别在于,确认违法判决不影响行政行为的效力,行政行为仍然可以继续存续下去;而撤销判决就意味着行政行为自始无效,以后也不发生法律效力。适用确认违法判决需要坚持两个原则,一是确认违法判决是撤销判决、履行法定职责判决的补充,不是主要的判决形式;二是确认违法判决必须符合法定条件,法定条件要严格把握。确认违法判决属于判决方式变更的一种形式,即原本当事人诉讼请求判决撤销、履行法定职责的,法院经审理认为不宜或者不能判决撤销、履行法定职责的,故以确认违法判决替代之。

2. 确认无效判决。确认无效判决是2014年行政诉讼法修订时新增加的条文。《行政诉讼法》第75条规定,行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。行政行为无效与一般违法不同,对于重大且明显违法行政行为适用确认无效判决,行政行为自始无效;对于行政行为一般违法的,可以判决确认违法,继续保留行政行为效力。创设确认无效判决,有利于将一些重大且明显违法的无效行政行为纳入行政诉讼审查,发挥行政诉讼作用,推动行政争议实质性解决。《行政诉讼法》第76条规定,人民法院判决确认违法或者无效的,可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的,依法判决被告承担赔偿责任。法院在适用这一条款时要非常审慎,注意以下几点:一是责令被诉行政机关采取补救措施时一定要恪守司法权的边界,不能以司法权代替行政权,尤其在法律没有授权行政机关采取某种行政行为的情况下,法院责令被诉行政机关采取这种措施就是让行政机关实施违法行为;二是采取这种判决时应当尽可能地以协调为基础,注意加强沟通;三是补救措施应该与本案具有一定的关联性。

3. 变更判决。《行政诉讼法》第77条规定,行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,人民法院可以判决变更。人民法院判决变更,不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告,且诉讼请求相反的除外。变更判决是撤销判决的补充形式,变更判决的适用情形要远远少于撤销判决,且能包含在撤销判决的适用情形中,是一种被包含与包含的关系。换言之,能作出变更判决的也能作出撤销判决。应该特别指出的是,这里的“可以”不是说对“明显不当”的行政处罚,人民法院可以变更,也可驳回原告诉讼请求;而是说可以判决变更,也可判决撤销行政处罚,由行政机关重新处罚。由于“明显不当”是滥用职权的一种表现,人民法院在撤销时,可以援引行政诉讼法的规定,即以“滥用职权”为由加以撤销,由行政机关重新进行处罚。变更判决属于判决方式的变更形式,即当事人诉讼请求判决撤销行政处罚或款额确定、认定错误,法院经审理认为判决变更明显不当的行政处罚,或对款额确定、认定错误的予以变更有利于解决行政争议的,则判决变更。法院适用变更判决,不能增加原告的义务或者减损原告的权益,使原告处于更为不利的境地。比如,在麦某某与珠海市人民政府环保行政复议纠纷上诉案中,广东省高级人民法院认为,麦某某未经环保部门审批,从事饵料批发、加工,属于违法行为。但是,《行政诉讼法》第77条第2款规定,“人民法院判决变更(行政处罚决定),不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告,且诉讼请求相反的除外。”原审判决明显认为行政处罚决定和复议决定对麦某某存在遗漏处罚、处罚过轻情形,不符合上述规定,应予纠正。如果行政机关认为违法行为人存在其他违法行为未处理,应当加重处罚,可以通过相关行政纠错程序加以解决,法院不应当在诉讼程序中要求复议机关在复议程序中加重处罚。广东省高级人民法院判决撤销一审判决,驳回被上诉人麦某某的诉讼请求。

行政程序和诉讼程序的区别,程琥:我国行政诉讼诉判关系的反思与重构插图7

五、行政诉判关系与行政争议实质性解决

行政诉判关系对于行政争议实质性解决具有重要作用,由于受多种因素影响,我国行政诉判关系并没有严格遵循诉判同一原则。为推动行政争议实质性解决,有必要结合行政审判体系和审判能力现代化要求,着力构建新型行政诉判关系。

(一)重塑行政诉判关系

诉判同一原则是我国三大诉讼应当共同遵循的基本原则,行政诉讼概莫能外。当前有必要构建以诉判同一为原则、以诉判不一致为例外的新型诉判关系,并重视解决诉判不一致问题。一是要消除认识误区。尽管我国行政诉讼目的是多元的,经常性会遇到需要平衡公共利益与个人利益关系问题,但不能以此为由就当然地认为行政诉讼原告诉讼请求与法院判决不可能一致,甚至以行政诉讼合法性审查原则排斥诉判同一原则,认为原告诉讼请求无非是启动行政诉讼程序而已,对于法院判决并不产生直接影响。有的甚至直接按照主观公权利救济与客观法秩序维护为标准,把行政诉判关系分成两方面,对于主观公权利救济的可以实现诉判同一,对于客观法秩序维护的则难以实现诉判一致。“总之,由于合法性与有效性不一致、以及行政诉讼的特殊属性以及特定具体情形等原因,行政诉判关系有可能产生不一致,因而,行政诉讼诉判关系是一致性与非一致性的统一体。”将行政诉讼分为主观公权利维护与客观法秩序维护,这是当前西方法、德等国对于行政诉讼类型的分类,我国并不存在诉讼类型划分,并且在具体案件中难以明确区分主观公权利救济和客观法秩序维护边界。因此,这种对于诉判关系的认识有一定合理性,但并未真正揭示行政诉判关系的本质要求。应当说,行政诉讼诉判关系中,促使其一致的因素在持续增长,不一致的因素在不断衰退,因此诉判关系在方向上趋于一致。二是正确实施司法解释关于具体的诉讼请求规定。应当说,司法解释将判决方式纳入起诉条件,需要当事人在起诉时应当明确事项,如果能够长期坚持下去,对于促进诉判同一原则适用意义重大。对于当事人诉讼请求不完善的,法院应当要求当事人补正完善,从而在起诉阶段就能为诉讼请求与判决方式相一致打下很好的基础。三是坚持以诉判同一为原则,以诉判不一致为例外。通常情况下,要严格适用诉判同一原则,形成诉讼请求对法院选择判决方式的拘束力,不能无视或忽略原告诉讼请求。同时,对于特殊情况下难以做到诉判同一的,应当限定在确认违法、确认无效、变更判决等有限的几种判决方式,其他判决方式应当坚持诉判同一原则。

(二)树立一次性解决争议理念

行政诉讼案件上诉率、申诉率、信访率高,一审服判息诉率低,行政审判程序空转,很大程度上与解决行政争议理念有关。从被诉行政机关来讲,有的行政机关只关心行政执法效率和效果,不考虑从源头上避免和减少行政争议发生,有的重大执法活动所进行的社会稳定风险评估仅仅是走过场。在发生行政争议后,不是在行政程序中穷尽行政救济,而是把矛盾纠纷推向行政复议机关和行政审判机关。对于行政相对人来讲,一旦产生争议,要么流入信访渠道,容易错过行政争议解决最佳时间;有的当事人即便选择行政复议、行政诉讼渠道,对复议机关、法院开展的各种救济工作不信任、不配合,有的当事人在复议机关撤销原行政行为、法院判决行政机关败诉情况下,仍然提起行政诉讼或者上诉。对于法院来讲,有的法官对行政审判办案经验不足,一旦遇到疑难复杂问题,不是想方设法解决问题,推动行政争议实质性解决,而是简单地一裁了之或者一判了之。行政争议一次性全程解决就是要求行政争议能够在一个案件中全部解决的,尽量不要让当事人另行解决;行政争议在行政程序、复议程序、审判程序中,不管哪个程序只要能够解决争议,尽量穷尽救济,而不是必须在复议程序、审判程序解决。即便在审判程序,在诉前、立案、审理、判决、执行等环节,只要能够前端解决的,就不要拖到后端。为解决当前行政审判程序空转问题,当务之急要树立一次性全程解决争议理念,让办案法官在实质性解决争议中敢为、愿为、能为。对于行政法官来讲,“敢为”就是要直面行政诉讼现状问题困难,不推卸,不回避,在党委坚强领导下,多措并举促进疑难复杂问题妥善解决;“愿为”就是有关方面要经常性地给行政法官撑腰打气,让行政法官放下心理包袱,真正把为大局服务、为人民司法的神圣工作办实办好;“能为”就是行政法官要不断加强学习,养成良好职业素养和司法良知,正确处理诉判关系,不断提升办理行政案件的司法智慧和能力。

(三)加强法官释明指导

行政诉讼专业性强,当事人个人诉讼居多,加之我国没有实行律师强制代理制,不可能要求当事人法律知识都能达到一定水准,原告诉讼请求随意性较大在所难免,这就需要法院在办理行政案件中加强释明指导。所谓“诉讼释明,是法院基于当事人举证、认定事实、适用法律上的不足进行提示和说明,以推进诉讼并实现司法公正的一项制度。”行政诉讼中的释明工作需要加强。在立案阶段,根据《行政诉讼法》第51条第3款规定,起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明,并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。比如,在西安市临潼区人民政府因赵某某诉其圈占土地行为案中,最高人民法院认为,一般而言,行政诉讼的原告因诉讼能力和法律知识所限,提出的诉讼请求可能不甚精准,对此法院应根据实际情况行使释明权依法给予释明引导。本案当事人起诉要求确认土地征收行为违法,因征地行为由一系列可拆分的行政行为构成(包括征地批复、发布征地公告、进行征地补偿登记、签订补偿协议或者作出补偿决定、责令交出土地等行为),法院应进行释明。经释明引导,当事人最终调整并明确了诉讼请求,法院也已予以准许。法院将最终围绕明确后的诉讼请求予以审查,并有权依法要求当事人提供或补充相应证据以查明案情,但不得为证明行政行为的合法性调取行政主体作出行政行为时未收集的证据。在审理阶段,法官仍然需要加强释明指导,发现当事人诉讼请求存在问题时,告知当事人变更诉讼请求。总之,需要在确保法院中立的前提下,尽可能地将释明义务具体化、明确化,引导、促成当事人在第一审程序中提出“适法”的诉讼请求,从而尽可能在第一审程序实质解决纠纷,减少上诉和再审。

责任编辑:李国慧

文章来源:《法律适用》2023年第6期

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