中华人民共和国大气污染防治法最新修订,中华人民共和国大气污染防治法释义最新版【全文】

法律法规 (117) 2023-12-03 07:05:42

中华人民共和国大气污染防治法释义最新版【全文】

中华人民共和国大气污染防治法最新修订,中华人民共和国大气污染防治法释义最新版【全文】插图

目 录

第一部分 绪论

第二部分 释义

第一章 总则

第二章 大气污染防治的监督管理

第三章 防治燃煤产生的大气污染

第四章 防治机动车船排放污染

第五章 防治废气、尘和恶臭污染

第六章 法律责任

第七章 附则

全国人大常委会法制工作委员会副主任 卞耀武

人类在大气中生存和发展,必然地要关心大气状况,尤其是在认识到大气污染日益严重,损害了人们的生活环境,并且还有进一步恶化的可能,防治大气污染便成为普遍关注的问题。人们不仅采用经济手段、技术手段来防治大气污染,同时也重视采用法律手段来防治大气污染。我国在1987年制定了大气污染防治法,而在1995年对这部法律作了修改,时隔五年,又对这部法律作出了修订,修订的意思是有了更多的修改。

在过去的十三年中,从制定大气污染防治法到连续的修改,说明了在我国生活环境和生态环境的保护和改善是具有重要意义的,人们越来越重视法律手段在防治大气污染中的作用,也说明在现实中人们需要进一步强化对大气环境污染的预防和治理。当初制定这部法律是有明显的重要的意义的,后来通过两次修改,使它增添了新的内容,又确立了一些新的制度,原有的法律规范也得到了充实与完善,有的还作了相当大的改动。1987年制定时法律条文为四十一条,经过两次修改,2000年时增至六十六条。这些变化,正是以法律形式反映了国家要实现经济和社会可持续发展战略,着力控制大气污染,谋求良好自然环境的恢复,为人民造福所作的决策和所采取的积极行动。对于大气污染防治法,应当重视了解它的立法指导原则,基本内容和重要规范,特别是与近一些年防治大气污染的新情况、新规则的有关内容。

一、立法指导原则

近年来,国家十分重视环境保护工作,采取污染防治与生态保护并重,生态建设与生态保护并举,保护优先,预防为主,防治结合等一系列方针政策,保护植被,植树造林,草地建设,水土保持,退耕还林还草,控制污染物的排放,严格治理措施等方面取得了不同程度的进展,有的有显著的成绩。但是由于在环境保护方面认识上和行动上的问题,既还缺乏治理的力度,又存在着粗放型的经济增长方式和不合理的资源开发利用,致使生态环境的恶化在一些领域、一些地区没有得到有效的控制,大气污染依然严重。根据一项统计资料,对城市环境空气质量进行统计的333个城市中,有118个城市达到国家空气质量二级标准,占统计城市数的35.4%;101个城市空气质量为三级,占统计城市数的30.3%;还有114个城市空气质量差于三级,所占比例为统计城市数的34.2%。正是由于大气污染当前仍然严重,并且随着经济的持续发展,能源消耗的增长,污染物排放存在着进一步增长的可能性。面对大气污染的严峻形势,因此,大气污染防治法的立法目的和立法指导原则确定是,为防治大气污染,保护和改善生活环境和生态环境,保障人体健康,促进经济和社会的可持续发展。这样明确地表明制定这部法律就是采取法律措施,严格防治大气污染,特别是尽快地遏制和治理目前的大气污染。立法中所要贯彻的指导思想就是,通过防治大气污染,尽力去保护和改善生活环境和生态环境,解决影响人体健康的大气污染问题,适应社会经济发展的要求,促进经济和社会可持续发展战略的实现。

二、大气污染物排放总量控制

这是防治大气污染的一项重要制度,也是修订大气污染防治法时新确立的法律规范。提出建立这项制度的意图在于,当前在我国许多人口和工业集中的地区,由于大气质量已经很差,即使污染源实现浓度达标排放,也不能遏制大气质量的继续恶化,因此,推行总量控制势在必行。在立法机关审议这部法律的修订草案时,许多地方、有关部门、企业和专家,从不同角度对此作了论证,提出了意见和建议。根据多方面的意见经过研究认为,对大气污染物排放实行总量控制,方向是明确的,这对增强防治大气污染的力度,改善大气环境质量,都有积极意义。但是,还要考虑到,应当注意这项制度的确切含义,力求有确定的内容,需要按照经济发展与环境保护相协调的方针,由政府具体组织实施;在推行这项制度的过程中,应当根据这项制度涉及面广,操作比较复杂的特点,公开、公平、公正地核定主要大气污染物排放总量。因此在大气污染防治法中首先规定,国家采取措施,有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量;地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责,制定规划,采取措施,使本辖区的大气环境质量达到规定的标准;同时规定,国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区,可以划定为主要大气污染物排放总量控制区。并且进一步明确,主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定。在这个基础上,大气污染防治法中又规定,大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序,按照公开、公平、公正的原则,核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量,核发主要大气污染物排放许可证。对于有大气污染物总量控制任务的企业事业单位,在大气污染防治法中则要求,必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的条件排放污染物。上面一系列关于大气污染物排放总量控制的规定,使这项制度有了法律上的依据,当然这些规定既考虑了这项制度的实质要求,又是从实际出发的,考虑了现阶段的可操作性。因而它注意了以下层次:一是确定所要控制的是主要大气污染物的排放总量,并不是所有大气污染物的排放总量,这样就有一个可操作的控制对象;二是对污染物总量的控制就是有计划地控制和逐步削减其排放总量,比如国家制定了一定时期的控制计划,以一定的年份排放量为基数,逐年削减;三是明确了划定主要大气污染物排放总量控制区的条件,表明这种控制区是一些特定的区域,并不是无条件地将所有区域都划入;四是实施排放总量控制的具体办法由国务院规定,这项规定是授权国务院根据各种有关条件制定符合实际情况的实施步骤、实施办法,以保障其可操作性;五是明确要按照公开、公平、公正的原则依法核定企业事业单位排放总量,这是确定了遵循的原则和核定的对象;六是对有控制任务的企业事业单位规定其必须遵守法定的制度。

对于主要大气污染物排放总量控制度,由于上述层次分明的法律规定,使它的基本内容、适用范围、具体决策、法律根据都是清楚的、有界定的,应当按照这些法定的规则推行,并按照法定的原则、程序来处理在推行这项制度中产生的矛盾。

三、大气环境质量标准

大气环境质量标准,这是国家为了保护人体健康和生态环境,对大气污染物(或有害因素)容许含量(或要求)所作的统一规定。这种性质的规定是随着大气环境问题的出现而产生的,它体现国家环境保护的目标和政策要求,是衡量大气环境质量的尺度,是制定大气污染物排放标准的依据。因而大气环境质量标准在防治大气污染的法律制度中居于很重要的地位,所以在大气污染防治法中对其作出了以下规定:

1.大气环境质量标准的制定

首先明确由国务院环境保护行政主管部门制定国家大气环境质量标准;同时规定,省一级人民政府对国家大气环境质量标准中未作规定的项目,可以制定地方标准,并报国务院环境保护行政主管部门备案。这样的规定与标准化法、环境保护法的规定是相衔接的。

2.大气污染物排放标准的制定

这项标准是从属于大气环境质量标准的,所以规定,国务院环境保护行政主管部门根据国家大气环境质量标准和国家经济、技术条件制定国家大气污染物排放标准。这实际上是要求在制定大气污染物排放标准时,既要考虑大气环境质量的要求,又重视经济、技术条件的实际状况,使两者很好地结合起来。

关于大气污染物排放的地方标准,分为两种情况:一是,省、自治区、直辖市人民政府对国家排放标准中未作规定的项目,可以制定地方排放标准;二是,对国家排放标准中已作规定的项目,省、自治区、直辖市人民政府可以制定严于国家排放标准的地方排放标准。地方制定排放标准的,都必须报国务院环境保护行政主管部门备案。

3.对流动污染源的特别规定

这是考虑了大气污染物有固定污染源和流动污染源两种情况,对固定污染源,如果省、自治区、直辖市制定严于国家排放标准的地方排放标准,不仅是可以的,而且一般也不直接涉及其他省市;但是流动污染原则不同,如果地方制定并实施严于国家排放标准的标准,则会直接影响车船在地区间的流动,因此规定,省、自治区、直辖市确有需要制定机动车船大气污染物排放标准严于国家排放标准的,须报经国务院批准。这样,既考虑了特定地区的特定情况,又使对流动污染源的控制是有统一协调的,考虑了正常的流动。

4.大气污染物排放标准的执行

在大气污染防治法中明确规定,向大气排放污染物的,其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准;凡是向已有地方排放标准的区域排放大气污染物的,应当执行地方排放标准。

四、征收排污费制度

征收排污费制度的实质是排污者由于向大气排放了污染物,对大气环境造成了损害,应当承担一定的补偿责任,征收排污费就是进行这种补偿的一种形式。这种制度,一是体现了污染者负担的原则,也就是由污染者支付一定的费用,用于治理受污染的大气环境,补偿由污染造成的对社会的损害;二是实行这种制度可以有效地促使污染者积极治理污染,所以它也是推行大气环境保护的一种必要手段。由于大气污染物的种类很多,其物理性质和化学性质非常复杂,排放者的情况有许多区别,因此也难以实行对所有的污染物和所有的排污者都征收排污费,比如当前对来自矿物燃料燃烧、工业生产、农业施用农药、生活中的原因形成的排污等,就应有所区别,不是一概而论。因此,在大气污染防治法中作出如下一些规定:

1.国家实行按照向大气排放污染物的种类和数量征收排污费的制度,这是从法律上确立了这项制度。

2.根据加强大气污染防治的要求和国家的经济、技术条件合理制定排污费的征收标准。这是从法律上确定了制定排污费征收标准所必须遵循的原则,这些原则是从保护和治理大气环境的需要出发,同时也要认真考虑国家经济、技术的条件,要求所制定的标准是合理的,符合中国国情的。

3.征收排污费必须遵守国家规定的标准,具体办法和实施步骤由国务院规定。这项规定是一项关键性的规定,它是授权国务院根据实际情况决定征收排污费的具体办法和实施步骤,全面地考虑征收排污费的必要性和可行性,有效地实施这项制度。

4.征收的排污费一律上缴财政,按照国务院的规定用于大气污染防治,不得挪作他用,并由审计机关依法实施审计监督。这项规定是一项基本规定,也是一项针对性很强的规定。首先它保证了征收排污费目的的实现,而不允许改变这项收费的目的;第二是确定有效的管理体制,即一律由财政管理,专款专用;第三是纠正可能出现的偏差,就是将征收的排污费挪作他用,如用于办公费用、与治理污染无关的事项等;第四是实施审计监督,增强监督力度。

五、增强对大气污染防治的监管

防治大气污染必须建立和增强相应的监督管理的制度,明确监督管理的对象、采取的措施、贯彻的原则、监管的方法。使大气污染防治规范化、制度化,能以强制力为后盾得以有效的实施。为此,除了上述主要大气污染物排放总量控制、大气环境质量标准、征收排污费三项内容外,还有以下重要内容:

1.新建、扩建、改建向大气排放污染物的项目,必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书,必须对建设项目可能产生的大气污染和对生态环境的影响作出评价,规定防治措施;建设项目投入生产或者使用之前,其大气污染防治设施必须依法验收,达不到国家规定要求的,该项目不得投入生产或使用。

2.在国务院和省、自治区、直辖市人民政府划定的风景名胜区、自然保护区、文物保护单位附近地区和其他需要特别保护的区域内,不得建设污染环境的工业生产设施;建设其他设施,其污染物排放不得超过规定的排放标准;本法施行前已建的设施,依法限期治理。

3.国务院按照城市总体规划、环境保护规划目标和城市大气环境质量状况,划定大气污染重点城市;直辖市、省会城市、沿海开放城市和重点旅游城市应当列入大气污染防治重点城市。

4.国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门,根据气象、地形、土壤等自然条件,可以对已经产生、可能产生酸雨的地区或者其他二氧化硫污染严重的地区,经国务院批准后,划定为酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区。酸雨使生态系统受到明显的危害,二氧化硫是主要大气污染物,对人体健康和植物都有危害,并且危害较大,对两者进行控制是必要的。

5.企业应当优先采用能源利用效率高、污染物排放量少的清洁生产工艺,减少大气污染物的产生;国家对严重污染大气环境的落后生产工艺和严重污染大气环境的落后设备实行淘汰制度。这种淘汰是使用行政手段实施的,带有强制性。

6.环境保护行政主管部门和其他监督管理部门有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查,被检查单位必须如实反映情况,提供必要的资料。这是明确了监督管理部门有现场检查权和获取资料的权力。

7.大、中城市应当定期发布大气环境质量状况公报,并逐步开展大气环境质量预报工作。

上述列举的七项,是对大气污染防治采取的一些带有共性的监督管理措施,而对一些特定的污染源、污染物的监督和防治,则作出了专门的规定,下面的几个问题就是这方面的内容。

六、防治燃煤污染的措施

在我国,煤炭占一次能源消费量的70%左右,并且由于煤炭资源的相对丰富,它在我国能源结构中所占的重要地位不会轻易改变。所以对于燃煤特别是直接燃用煤炭导致的大气污染给予了重视,成为防治大气污染的一个重点,因而在大气污染防治法中专列一章规定了相关的措施,主要内容如:

1.国家推行煤炭洗选加工,降低煤的硫份和灰份,限制高硫份、高灰份煤炭的开采;新建的所采煤炭属于高硫份、高灰份的煤矿,必须配套建设洗选设施,使煤炭中的含硫份、含灰份达到规定的标准;已建成的属于是高硫份、高灰份煤的煤矿,依法限期建成煤炭洗选设施。

2.采取措施改进城市能源结构,推广清洁能源的生产和使用;大气污染防治重点城市可以划定禁止销售、使用高污染燃料的区域。

3.国家采取有利于煤炭清洁利用的经济、技术政策和措施,鼓励和支持使用低硫份、低灰份的优质煤炭,鼓励和支持洁净煤技术的开发和推广。

4.大、中城市人民政府应当制定规划,对饮食服务企业限期使用天然气、液化石油气、电或者其他清洁能源;对未划定为禁止使用高污染燃料区域的大、中城市市区内的其他民用炉灶,限期改用固硫型煤或者使用其他清洁能源。

5.在锅炉产品质量标准中,城市集中供热的规划中,都应体现防治燃煤产生的大气污染的要求。

6.新建、扩建排放二氧化硫的火电厂和其他大中型企业,超过规定的污染物排放标准或者总量控制指标的,必须建设配套脱硫、除尘装置或者采取其他控制二氧化硫排放、除尘的措施。

7.在人口集中地区存放煤炭、煤矿石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料,必须采取防燃、防尘措施,防止污染大气。

在防治燃煤产生的大气污染这一章中,是否作出禁止燃煤的规定,经过征求意见和研究,一些意见认为,对于设立禁煤区的规定应当慎重,我国是产煤大国,煤炭资源丰富,在现有能源结构中所占比例是相当高的,当前的关键是要研究掌握煤炭清洁燃烧技术,采取相关的措施大大降低燃煤产生的对大气的污染。在立法过程中考虑了这个意见,建议表决稿中未列入有关禁煤区的规定,不是笼统地禁止燃烧煤炭,而是规定在一定区域内禁止销售、使用高污染燃料。

七、机动车船污染控制的措施

机动车船在流动中排放大气污染物,这种流动污染源有其特点,但是又必须加以控制,因此在大气污染防治法中专门对防治机动车船排放污染作出了规定。这些法律措施有明确的针对性,它根据流动污染源对大气环境造成的影响并确定相应的覆盖范围,对防治机动车船所排放的污染物形成的对大气环境的危害力求有相当大的控制力度。

防治机动车船排放污染的重要措施有:

1.机动车船向大气排放污染物不得超过规定的排放标准;任何单位和个人不得制造、销售或者进口污染物排放超过规定标准的机动车船。这两项规定都是从严格控制排放标准着手的,制定和实施科学的、严格的机动车船排放标准,第一个目的就是有效地控制污染物的排放量,使这个量越少越好;第二个目的是通过严格实施排放标准,促进生产、使用低排放、低污染的机动车船,最终达到改善空气质量,保护人体健康的目的。

2.对在用机动车实施排放标准的有关事项作出明确规定,主要为三项:(1)在用机动车不符合制造当时的在用机动车污染物排放标准的,不得上路行驶。这是明确对在用机动车就是要求其符合制造当时的污染物排放标准,如此规定不仅是考虑了在用机动车的特点,而且也考虑了国际上的通行规则。(2)省、自治区、直辖市人民政府规定对在用机动车实行新的污染物排放标准并对其进行改造的,须报经国务院批准。这是对部分地区采取特定措施的批准程序,对在用机动车采取有别于一般规则的措施,不是绝对地不行,但也要防止随意性,应当慎重,经过国务院批准。(3)机动车维修应当符合防治大气污染的要求,使其达到规定的污染物排放标准。

3.国家鼓励生产和消费使用清洁能源的机动车船;采取措施减少燃料油中有害物质对大气环境的污染;限期停止生产、进口、销售含铅汽油。

4.依法按照规范对机动车船排气污染进行年度检测。

5.县级以上人民政府环境保护行政主管部门可以在机动车停放地对在用机动车的污染物排放状况进行监督抽测。这是对监督抽测行为进行规范,防止在不适当的地点由不适当的主体随意拦截机动车进行监督抽测。

八、防治废气、尘和恶臭污染

废气、尘和恶臭是造成大气污染的主要污染物,必须采取一些特定的措施进行防治,以防止或者减轻对人体健康的危害,防止或者减轻对动物、植物的危害,防止对经济资源的损害,也要防止严重的污染所导致的大气性质的改变。在大气污染防治法中规定的主要措施有:

1.向大气排放粉尘的排污单位,必须采取除尘措施。

2.严格限制向大气排放含有毒物质的废气和粉尘;确定排放的,必须经过净化处理,不超过规定的排放标准。

3.工业生产中产生的可燃性气体应当回收利用,不具备回收利用条件而向大气排放的,应当进行防治污染处理;对一些特定气体的排放,还须经过依法批准。

4.炼制石油、生产合成氨、煤气和燃煤焦化、有色金属冶炼过程中排放含有硫化物气体的,应当配备脱硫装置或者采取其他脱硫措施。

5.向大气排放恶臭气体的排污单位,必须采取措施防止周围居民区受到污染。这里所指的恶臭,简单地说就是难闻的臭味,现在能够凭人的嗅觉感觉到的恶臭物质有四千多种,其中对人体健康危害较大的有硫醇类、氨、硫化氢、苯乙烯、酚类等几十种。恶臭物质对人体的危害主要有下列方面:危害呼吸系统,使人产生反射性的抑制吸气,使呼吸次数减少,深度变浅,甚至完全停止呼吸,妨碍正常呼吸功能;危害循环系统,这就是由于呼吸的变化,会导致脉搏和血压的变化;危害消化系统,恶臭会使人厌食、恶心、甚至呕吐,严重的会表现为消化功能减退;危害内分泌系统,经常感受恶臭刺激,会导致内分泌的紊乱;危害神经系统,恶臭的长期刺激会引起嗅觉障碍,使大脑皮层调节功能失调;恶臭还会使人烦燥不安,影响精力的集中。当然也需要指出,恶臭物质的污染不仅与其种类、性质有关,还与其浓度有关,浓度不同,气味也会不同,高浓度的恶臭物质危害严重。对于防治恶臭污染,首先要减少恶臭散发源,特别是居民区,必须受到法律保护,防止受到污染。

6.在人口集中地区和其他需要特殊保护的区域内,禁止焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质;禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸杆、落叶等产生烟尘污染的物质。除了前面所规定的两项防治措施外,大气污染防治法中还规定城市人民政府可以根据实际情况,采取防治烟尘污染的其他措施。这样,可以使城市的政府根据造成烟尘污染的复杂情况,主动地采取一些必要措施,比如露天烧烤,是否要限制,在什么范围内限制,如何限制,城市政府就有权决定是否采取一定的措施。

7.关于防治城市扬尘污染,法律中规定,城市应当采取绿化责任制、加强建设施工管理、扩大地区铺装面积、控制渣土堆放和清洁运输等措施,以提高人均占有绿地面积,减少市区裸露地面和地面尘土,消除或者减少本地的空气污染源。采取上述措施的主体或者主管者应当是城市人民政府。

8.城市饮食服务业的经营者,必须采取措施,防治油烟对附近居民的居住环境造成污染。

9.专门规定了国家鼓励、支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用。

九、关于法律责任的规定

2000年修订后的大气污染防治法共对法律责任作了二十条规定,比这部法律1987年制定时的九条增加了一倍多,不但法律条文数量增加,而且条文内容也有许多不同。修订后的大气污染防治法的法律责任规定中,列入追究法律责任的行为明显增多,对造成大气污染的违法行为的追究责任的层次加深了,有关的处罚可操作性增强了,对污染大气环境违法行为的惩处力度加大了。这些情况表明,对采取法律手段保护大气环境,防治大气污染的重要性的认识大大增强,从而更加重视采用法律手段;人们在实践中对大气污染的危害性认识日益加深,从而对以法治理大气污染的自觉性大为提高;由于实践经验的积累和防治大气污染的迫切性增强,进一步形成了加强环境立法,大力推进防治大气污染的共同意志,它最后集中体现在使有关防治大气污染的立法取得了新的进展,有关法律责任规定的充实、完善,正是这种进展的表现。正是由于这部法律的法律责任部分变化较大,也很有实际意义,因此,有关的单位、个人、主管部门,以至社会公众,都应当了解这些内容,这些内容与人的生活环境、人体健康形成了紧密的联系,应当关心这些规定,并运用它们来维护社会的利益和个人的合法权益不受损害。

环境法律制度或称环境保护法律制度在几十年中,不断发展,它所具有的特点也日益被人们更多地认识,对这些特点需要作进一步的分析和归纳。当然这些特点并非是人们主观中产生的,而是实际存在的环境法律关系或者说与环境有关的种种关系的反映,它包括人与人的关系,也包括人与自然的关系。

在大气污染防治法的法律责任部分,应当注意的原则和内容,比如有:

1.防治大气污染是法定的义务,违背这项义务,对大气环境造成损害的,要依法承担法律责任。

2.对是否造成大气污染,损害大气环境,承担法律后果,由法律作出具体规定或者依据法律作出具体界定,依法行事。

3.防治大气污染是人类保护和改善生存环境的需要,对大气造成污染的,就是危害社会,污染者承担法律责任是应该的,必须受到处罚,这种处罚从法律上说,有行政处罚,也会导致刑事处罚,依违法者的行为和法律的规定确定。比如,大气污染防治法第六十一条规定,对违反本法规定,造成大气污染事故的企业事业单位,根据所造成的危害后果处直接经济损失百分之五十以下的罚款,但最高不得超过五十万元;情节较重的,对直接负责的主管人员,由所在单位或者上级主管机关依法给予行政处分或者纪律处分;造成重大大气污染事故,导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果,构成犯罪的,依法追究刑事责任。在刑法的第三百三十八条就对此作出了有关刑事处罚的规定。

4.造成大气污染的单位、个人,都有依法承担治理污染的责任,违背这种责任的行为,将受到国家的处罚,因为这种污染大气环境的行为是对人类的生存环境和社会公众的利益造成损害,应当由国家为了保护环境和社会公众利益,运用强制力进行管制和处罚。

5.在造成大气污染的事件中,应当是谁造成污染,加害于他人,便应由谁承担损害赔偿责任。大气污染防治法第六十二条规定,造成大气污染危害的单位,有责任排除危害,并对直接遭受损失的单位或者个人赔偿损失;赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门调解处理;调解不成的,当事人可以向人民法院起诉;当事人也可以直接向人民法院起诉。这项规定中所明确的是,污染者承担赔偿责任,受损害者有权获得赔偿,并且没有以污染者是否有过失为前提,这就是只要造成大气污染,违背法律规定,就应承担责任。

6.污染大气环境的行为只有下列情况才能免除责任,即:完全由于不可抗拒的自然灾害,并经及时采取合理措施,仍然不能避免造成大气污染损失的,免于承担责任。

以上九个方面的内容,仅是介绍了大气污染防治法的主要规范,并着重从这部法律的基本结构和所确立的基本制度上进行分析,但是有关的具体规范尤其关于技术、经济方面的内容,则需请读者逐项地作进一步研究。

最后介绍一下这部法律在全国人大常委会表决通过时的情况,参加该项表决的全国人大常委会组成人员为122人,其中投赞成票的为112人,投弃权票的为10人。

第二部分 释义 第一章 总则

第一条 为防治大气污染,保护和改善生活环境和生态环境,保障人体健康,促进经济和社会的可持续发展,制定本法。

【释义】 本条是关于本法立法目的的规定。

一、防治大气污染

所谓“大气污染”,是指由于人为活动,使某些物质进入大气,达到一定浓度,从而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面的特性改变,产生危害人体健康、破坏生态环境、损害物质财富后果的大气质量恶化现象。大气污染的危害是多方面的,一是危害人体健康;二是会造成财产损失,危害工农业生产。大气污染对机器设备、金属制品、油漆涂料、皮革制品、橡胶制品、纸制品、纺织品和建筑物等都会造成危害,还会使植物生长减慢,发育受阻、叶片褪绿枯萎脱落、品质变劣、产量下降、作物和森林死亡等,四是危害动物;五是影响天气和气候。据有关资料介绍,当前,我国大气污染严重,大气污染物排放总量居高不下,1998年全国二氧化硫排放量高达2100万吨,烟尘排放量1400万吨,工业粉尘排放量1300万吨,是世界上大气污染物排放量最大的国家之一。据世界卫生组织1998年公布的54个国家272个城市大气污染评价结果,大气污染最严重的10个城市,即太原、米兰、北京、乌鲁木齐、墨西哥城、兰州、重庆、济南、石家庄、德黑兰,中国占了7个。随着机动车数量的迅速增加,城市中机动车排放的碳氢化合物、一氧化碳、氮氧化物占大气中同类污染物的比重越来越大,在一些特大城市氮氧化物甚至成为影响大气质量的首要污染物。因而,对大气污染的防治就显得非常重要。防治大气污染已在全世界范围内引起重视。许多国家都制定了防治大气污染的相关法律,如美国的联邦《清洁空气法》、日本的《大气污染防止法》、印度的《大气污染防治法》等,还有些国家虽没有专门的大气污染立法,但也在相关的法律中对防治大气污染作了专门的规定。我国于1987年制定了大气污染防治法,1995年和2000年全国人大常委会又两次对大气污染法作了修改,其直接目的,就是为了依法防治大气污染。

二、保护和改善生活环境和生态环境

生活环境,是指与人类社会生活密切相关的各种自然条件和社会条件的总和。生态环境,则是指生物有机体周围的生存空间的生态条件的总和。生活环境和生态环境二者共同构成了我们的生存环境,是人类生存不可缺少的空间,保护生活环境和生态环境,就是保护人类自身的赖以生存的条件。保护和改善生活环境与生态环境,是我国的一项基本国策。江泽民总书记在1998年中央计划生育和环境保护工作座谈会上曾指出,建设和保护良好的生态环境,是功在当代、惠及子孙的伟大事业。大气是环境的基本构成要素,通过制定大气污染防治法,加强大气污染防治,目的也是为了要保护和改善生活环境和生态环境。

三、保障人体健康

大气污染对人体健康的危害。表现在以下几个方面:(1)颗粒物对人体的危害。直径只要达到5-10微米的细颗粒就可到达支气管区,直径小于5微米的微粒可到达肺胞区。这些细颗粒物到达肺胞不易排除,易被吸收溶入血液,引起肺功能的改变,最终导致心血管和哮喘疾病的增加。(2)二氧化硫对人体的危害。据有关资料介绍,如果二氧化硫浓度增高,可以使哮喘病和心脏病加重。(3)氮氧化物对人体的危害。因为氮氧化物中的二氧化氮毒性较大,可引起咳嗽和咽喉痛,如果再加上二氧化硫的影响,则可加重支气管炎、哮喘病和肺气肿。(4)一氧化碳对人体的危害。一氧化碳是一种能够影响全身的毒物,它可以降低血液的输氧能力,从而使脑和心脏组织缺氧,最终影响神经并导致心胶痛。在国际上曾经发生过两起著名的因大气污染引发的环境公害:一起是1952年,因煤烟污染引发的伦敦雾事件,在短短四天之内死亡4000余人;另一起是1936年,因汽车尾气污染引发的洛杉矶光化学烟雾事件,致使当地居民发病率和死亡率急剧增高。制定大气污染防治法,依法采取防治大气污染的措施,目的也是为了保障人民群众的身体健康。

四、促进经济和社会的可持续发展

可持续发展,是指既满足当代人需求又不危及后代人满足其需求能力的发展。强调的是环境与经济的协调,追求的是人与自然的和谐。其实质就是经济的健康发展应该建立在生态持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础之上。实施可持续发展战略,是关系中华民族生存和发展的长远大计。江泽民总书记在1999年的中央人口资源环境工作座谈会上指出,实现我国经济和社会跨世纪发展目标,必须始终注意处理好经济建设同人口、资源、环境的关系。促进我国经济和社会的可持续发展,必须在保持经济增长的同时,控制人口增长,保护自然资源,保持良好的生态环境。这是根据我国国情和长远发展的战略目标而确定的基本国策。在社会主义现代化建设过程中,我们注意正确处理环境保护与经济发展的关系,坚持环境保护与经济协调发展的思想,制定了“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展,实现经济效益、社会效益、环境效益相统一”的指导方针和“预防为主,防治结合”等各项政策。1992年联合国环境与发展大会之后,我国率先提出了《环境与发展十大对策》,制定了《中国21世纪议程》、《中国环境保护行动计划》等纲领性文件。实施可持续发展战略已成为国民经济和社会发展的基本指导方针。制定大气污染防治法,保护和改善大气环境,也是为了保障和促进可持续发展战略的实施。

第二条 国务院和地方各级人民政府,必须将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划,合理规划工业布局,加强防治大气污染的科学研究,采取防治大气污染的措施,保护和改善大气环境。

【释义】 本条是关于国务院和地方各级人民政府在保护大气环境方面的职责的规定。

大气环境污染已成为社会公害之一,保护大气环境人人有责。政府在保护大气环境方面,则更是责无旁贷。本条规定了国务院和地方各级人民政府在环境保护方面的基本职责。包括:

一、必须将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划。

国民经济和社会发展计划,是社会主义国家根据客观经济规律和经济、社会发展的要求,对未来计划期内国民经济和社会发展各主要方面和主要过程所做的统筹部署和安排。是指导国民经济和社会发展的纲领性文件。我国实行社会主义市场经济,各项事业都要按照国民经济和社会发展计划协调地发展。纳入国民经济和社会发展计划的工作,可以在人力、物力、财力上得到保证。依照法律的规定,每年制定国民经济和社会发展计划,是各级人民政府重要职责之一。这项工作决定一个行政区域范围内的政治、经济、文化、科技等各方面的发展方向和目标,决定一个区域内的工作重心和工作安排的轻重、缓急,关系到各项生产计划和安排,也关系到人民群众的生活和利益。把大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划,是使环境保护与经济建设保持一定比例关系,实现协调发展的根本措施之一。国务院和地方各级人民政府应当按照本法的规定,将大气环境保护工作纳入国民经济和社会发展计划,给予人力、物力和财力的保证,使大气环境保护的各项工作能够落到实处,

加强对大气环境的保护在国务院编制的国民经济和社会发展计划中都有体现,比如《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中提出,创造条件实施污染物排放总量控制。2000年,力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制,部分城市和地区的环境质量有所改善。加强工业污染的控制,逐步从末端治理为主转到生产全过程。2000年,县及县以上废气处理率达到83%,绿化覆盖率达到27%。重点治理酸雨控制区、二氧化硫控制区的污染。国家环境保护局、国家计划委员会、国家经济贸易委员会联合制定的《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》中也提出,国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标是国民经济和社会发展计划的有机组成部分,其目标、指标和主要任务已纳入《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。地方各级政府和国务院有关部门在制定本地区、本部门的国民经济和社会发展“九五”计划时也要把环境保护目标、指标和主要任务纳入计划。

二、合理规划工业布局

工业布局是工业生产的空间组织形式,它将工业生产要素进行合理的地域组合,以达到充分利用各地区发展工业生产的有利条件,发挥地区经济优势,促进整个国民经济协调发展的目的。各地区的自然环境和资源条件是工业生产布局的重要依据,合理的工业布局又是有效地开发利用自然资源和保护环境的重要措施。合理规划工业布局,是保护环境的战略措施,也是避免和减少大气污染一条既省钱又方便的途径。由于大气本身具有一定的自净能力,而且大气污染物也有随风漂散、稀释和沉降的特点,因此,合理规划工业布局,有利于充分发挥自然环境的自净能力。同时,合理规划工业布局,不仅可以防止大气污染,还可以缩小污染物的危害范围,减少大气污染的治理费用,为经济合理地治理大气污染创造条件。可见,合理规划工业布局是一条十分符合我国国情的防治污染的措施。

这里讲的合理规划工业布局,是指由于各个地区的自然环境对各种污染物的稀释、转化、扩散、净化能力是不同的,应根据各地区的环境容量和环境自净能力的特点合理地布署排放污染物的工业,以保持地区经济发展与生态平衡。为了与区域环境系统的调节功能相适应,发挥环境自净能力的作用,排放大气污染物的企业、事业单位一般应布置在城镇的下风向,要与居住区、风景区、文教区和商业区等保持必要的距离,或用绿化带隔开。严重污染大气的工业企业不宜摆在山谷地区,而应布置在开阔地带,以利自然净化。如果能够将排放大气污染物的企业通过合理规划布局,比如,将排放大气污染物的工业企业配置在城市主导风向的下风侧,就可以在不增加任何投资的情况下,避免该企业对城市大气的污染。这要求政府有关部门在规划工业布局时,做到统筹兼顾,合理安排。对于已建的布局不合理的企业,要调整布局和进行治理。对于工艺落后,污染危害大,又不好治理的企业,应采取关、停、并、转、迁的措施。

三、加强防治大气污染的科学研究

环境污染是随着科学技术的进步和工业的发展而产生的,环境污染,包括大气污染的最终解决,更需要依赖于科学技术的进步。我国现有工矿企业大都设备陈旧,工艺落后,资源、能源利用率低,对工业排放物的综合利用差;管理不善,净化处理污染物的技术也很落后。科学技术落后造成资源浪费和环境污染,环保产业弱小、技术水平不高,影响污染防治的效果。要改变这种状况,最根本的途径是依靠先进的科学技术、大力加强科学研究。各级人民政府要充分认识到在落后的技术基础上无论怎样加强管理,都难以有效地控制大气污染。相反,如果把先进的科学技术和有效的管理结合起来,就可以获得最佳的效益。可见,依靠科学技术进步是解决我国大气污染的积极出路。因此,各级人民政府要加强对大气污染防治的科学研究的领导和支持,依靠科学技术促进大气污染防治。

四、采取防治大气污染的措施

各级人民政府不仅应当依法将大气环境保护工作纳入计划,还应当采取防治大气污染的具体措施,保证防治大气污染计划目标的实现。例如,国务院在1990年发布的《关于进一步加强环境保护工作的决定》中,就规定了若干防治大气污染的具体措施,包括要求各级人民政府和有关部门对经济效益差、严重污染环境、影响附近居民正常生活的企业必须停产治理;对浪费资源和能源、严重污染环境的企业,特别是小造纸、小化工、小印染、小土焦、土硫磺等乡镇企业,根据管理权限责令其限期治理或分别采取关、停、并、转等措施。又比如,北京市近年来采取了一系列防治大气污染的措施,包括在三环路以内的160平方公里和四环路以内的300平方公里范围内,分批建设无燃煤区,推广使用天然气、液化石油气、轻柴油及电等清洁能源;计划到2002年更新报废60万辆旧车,对公交汽车、出租车、环卫车和邮电车辆积极推广使用清洁燃料;积极扩大绿化面积,最大限度地减少裸露地面,基本做到黄土不露天;为减少路面扬尘,全市将扩大道路机械洒水和清扫面积;北京的电厂都计划采取脱硫措施和安装低氮燃烧器等等。

第三条 国家采取措施,有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量。

地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责,制定规划,采取措施,使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。

【释义】 本条是关于控制和削减排放总量的规定。

一、本条第一款规定了国家要采取措施,有计划地控制或者削减各地方主要大气污染物的排放总量。

1、所谓大气污染物的总量控制,是指根据一个地区的大气环境特点和自净能力,依据大气环境质量标准,控制大气污染源的排放总量,把污染物负荷总量控制在大气环境的承载能力范围之内。从我国当前情况来看,在一些人口和工业集中的地区,由于大气质量已经很差,即使污染源实现浓度达标排放,也不能控制大气质量的继续恶化。因此,推行总量控制势在必行。江泽民总书记在第四次全国环保会议上指出:“历史的经验告诉我们,为了确保环境的安全,必须实行污染物排放总量的控制。”李鹏委员长在这次会议上也指出:“要实行污染物排放的总量控制,对不同地区、不同行业提出不同的要求。”国务院于1996年批准了《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》。

2、从我国实际情况看,在重点地区对大气污染物排放实行总量控制制度,对加强大气污染防治,改善大气环境质量是必要的。由于推行这项制度涉及面广,操作比较复杂,需要按照经济发展与环境保护相协调的方针,循序渐进,逐步推行。同时,纳入大气污染物总量控制目标的,只能是“主要大气污染物”,即对大气环境危害大的、需要重点控制的污染物;同时环境监测手段能够支持的,从技术上能够实施总量控制的大气污染物,如烟尘、工业粉尘、二氧化硫等。为此,本条第一款规定,国家采取措施,“有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量。”

3、实行总量控制,需要采取一系列的措施。包括依法划定实施主要大气污染物排放总量控制的区域。按照公开、公平、公正的原则和规定的条件、程序,核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量,核发主要大气污染物排放许可证等。本法对此作了原则规定,并在第十五条中授权国务院制定实施主要大气污染物总量控制的具体办法。

二、本条第二款规定了地方各级人民政府保证本辖区大气环境质量的职责。

1.地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责。环境质量,是指在一定的范围内,环境的总体或环境的某些要素对人类的生存繁衍以及社会经济发展的适宜程度。它是根据环境质量标准对环境进行评价所得出的结果。环境质量的优劣,直接影响到人健康,工农业生产和生态平衡,同时也是一个国家文明程度的重要标志。按照环境保护法第十六条的规定,地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。一个地区的环境质量的好坏,与政府各部门的工作密切相关,需要由地方政府承担责任,调动社会各方面的力量,共同做好大气环境保护工作。

2.地方各级人民政府应当制定规划,采取措施,使本辖区的大气环境质量达到规定的标准。地方各级人民政府应当依照法律的这一规定,结合本地的实际情况,制定大气环境质量达标的规划,并采取切实可行的措施,保证规划目标的实现。比如,北京市针对本市大气污染严重的情况,制定了《北京市环境污染防治目标与对策(纲要)》,提出到2002年北京市大气质量按功能区划达到国家标准的目标;到2000年底,环境质量明显改善,非采暖期的空气质量基本达到国家标准;到2002年末,环境质量按功能区基本达到国家标准。为了配合这一纲要的实施,北京市政府于1998年11月采取了18项紧急措施;1999年3月又开始了控制大气污染第二阶段的工作,分7个方面28项措施。包括加大推广使用低硫灰份优质煤的监督检查力度。全面检查锅炉用煤,对于销售和使用超标煤的单位和用户,依据《北京市产品质量监督管理条例》、《北京市实施〈中华人民共和国大气污染防治法〉条例》等有关法规的规定,从严处罚等等。北京市政府通过采取一系列的治理措施,使得北京市在2000年的空气质量达到三级或者好于三级的天数达到80%。

第四条 县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。

各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责,对机动车船污染大气实施监督管理。

县级以上人民政府其他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。

【释义】 本条是关于大气污染防治监督管理体制的规定。

一、县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。县级以上人民政府环境保护行政主管部门,在国务院一级指的是国家环境保护总局;在县级以上地方人民政府的是指本级政府中主管环境保护工作的厅、局。依照本条第一款的规定,各级人民政府的环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。

二、由于我国大气污染防治任务艰巨,大气污染源多,牵涉面广,大气污染危害范围大,情况复杂,仅由环境保护部门一家承担监督管理职责是难以胜任的。因此,本条第二款规定,各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责,分管机动车船污染大气的监督管理工作。即公安部门应对车辆污染大气实施监督管理;交通部门应对航运船舶污染大气实施监督管理;铁道部门应对铁路机车污染大气实施监督管理;渔业管理部门应对渔船污染大气实施监督管理。这样的规定,比较符合实际,可以充分发挥各有关部门的职责作用,更全面和有效地对大气污染防治实施监督管理。这里讲的根据“各自的职责”,主要是指法律和国务院规定的各有关部门的相关职责。

三、县级以上人民政府其他有关主管部门在各自的职责范围内对大气污染防治实施监督管理。除了本条第二款所列举的公安、交通、铁道、渔业部门以外,涉及对大气污染防治负有监督管理职责的还有其他部门,比如,因建设施工造成扬尘污染的,要由县级以上地方人民政府建设行政主管部门进行监督管理和行政处罚。再比如,按照本法第四十五条的规定,在国家规定的期限内,生产、进口消耗臭氧层物质的单位必须按照国务院有关行政主管部门核定的配额进行生产、进口。其中国务院有关行政主管部门包括公安部门。这些部门都应按照各自的职责做好与大气污染防治有关的监督管理工作。

第五条 任何单位和个人都有保护大气环境的义务,并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。

【释义】 本条是关于任何单位和个人对于保护大气环境义务,并对违法污染大气的行为有检举控告权利的规定。

一、任何单位和个人都有保护大气环境的义务。我们每个人都生活在大气环境之中,都希望呼吸到清洁的空气,保护大气环境应成为全民、全社会的事情。因而,任何单位和个人都有保护大气环境的义务,不得实施破坏和严重污染大气环境的行为。

二、任何单位和个人都有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。任何单位和个人都有保护环境的义务,同时,每个人又都享有生活在清洁空气中的权利,如果大气环境受到污染,就有可能使人体健康受到损害,因而,任何人都有权保护自己的合法权益不受侵害。所以,法律规定了任何单位和个人对污染大气环境的行为有检举和控告权。国家环境保护局也于1997年颁布了《关于建立全国环境保护举报制度的指导意见》。意见规定了建立环境保护举报制度的目的、建立环境保护举报制度的基本要求、环境保护举报制度的主要内容以及环境保护举报制度的实施。其中提到环境保护举报的受理范围应包括环境污染和生态破坏事故,违反各项环境管理制度的行为及其他违反环保法律、法规、规章的事件和行为,对环境保护执法情况的监督等。任何单位和个人应当充分利用法律赋予的这项权利,发现污染大气环境的行为,无论行为人是单位还是个人,都有权向有关部门检举和控告,以维护自己的合法权益。至于检举和控告的方式则不受限制,可以以书面形式,也可以以口头形式;可以署名,也可以不署名。检举和控告既可以向当地的环境保护行政主管部门提出,也可以向当地人民政府提出。此外,根据污染大气环境行为的要素的不同,还可以向本法第四条规定的对大气污染防治负有监督职责的其他有关主管部门提出,比如公安、交通、铁道、渔业等部门。在检举和控告时,应当说明被检举和控告的单位和个人的名称、污染大气环境的行为发生的地点以及所造成的污染大气环境的事实等情况。接受检举和控告的机关,应当及时进行处理,并将处理结果告诉检举和控告的单位和个人。

第六条 国务院环境保护行政主管部门制定国家大气环境质量标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家大气环境质量标准中未作规定的项目,可以制定地方标准,并报国务院环境保护行政主管部门备案。

【释义】 本条是关于大气环境质量标准的制定权限的规定。

一、环境质量标准,是指在一定的时间和范围内,对环境质量的要求所作的规定。即按照保护人体健康、生态平衡等要求,对大气环境中各种有毒有害物质或因素的容许浓度作出的规定。环境质量标准是国家环境政策所追求实现的目标,是制定污染物排放标准的依据,是环境保护行政主管部门对环境进行科学管理的手段。大气环境质量标准也是判断大气环境质量是否受到污染的法律依据。

二、国务院环境保护行政主管部门制定国家大气环境质量标准。我国的环境质量标准分为国家环境质量标准和地方环境质量标准。国家大气环境质量标准是在全国范围内或者在规定的特定区域区内适用的标准。国家大气环境质量标准是各地对大气环境进行管理和评价大气环境质量的基础,是各地制定大气污染物排放标准的依据。国家大气环境质量标准由国家环境保护总局制定。我国已于1996年颁布了《环境空气质量标准》。该标准规定了环境空气质量功能区划、标准分级、污染物项目、取值时间及浓度限值,采样与分析方法及数据统计的有效性。该标准适用于全国范围的环境空气质量评价。其中规定了环境空气质量功能区分为三类,即一类功能区为自然保护区、风景名胜区和其他需要特殊保护的地区;二类区为城镇规划中确定的居住区、商业交通居民混合区、文化区、一般工业区和农村地区;三类区为特定工业区。环境空气质量标准分为三级,即一类区执行一级标准;二类区执行二级标准;三类区执行三级标准。还规定了各项污染物不允许超过的浓度限值。

三、省、自治区、直辖市人民政府对国家大气环境质量标准中未作规定的项目,可以制定地方标准,并报国务院环境保护行政主管部门备案。由于我国地域辽阔,环境情况复杂,国家环境质量标准不可能包括全部。对于那些没有规定的项目,地方可以按照法定程序,结合当地的大气环境特点,制定地方的大气环境质量标准作为补充。地方环境质量标准,是国家大气环境质量标准的补充和完善,是制定地方大气污染物排放标准的依据之一。大气环境质量的地方标准,由省、自治区、直辖市人民政府依法制定、发布。地方人民政府在制定地方大气环境质量标准时,并不是对于所有的大气环境质量项目都可以制定地方标准,而是仅限于国家大气环境质量标准中未作规定的项目;如果地方标准的项目已经制定国家标准,则地方标准自行废止。依照本条规定,地方大气环境质量标准须报国家环境保护总局备案。

第七条 国务院环境保护行政主管部门根据国家大气环境质量标准和国家经济、技术条件制定国家大气污染物排放标准。

省、自治区、直辖市人民政府对国家大气污染物排放标准中未作规定的项目,可以制定地方排放标准;对国家大气污染物排放标准中已作规定的项目,可以制定严于国家排放标准的地方排放标准。地方排放标准须报国务院环境保护行政主管部门备案。

省、自治区、直辖市人民政府制定机动车船大气污染物地方排放标准严于国家排放标准的,须报经国务院批准。

凡是向已有地方排放标准的区域排放大气污染物的,应当执行地方排放标准。

【释义】 本条是关于大气污染物排放标准的制定权限的规定。

一、污染物排放标准,是指为了实现环境质量标准,结合技术经济条件和环境特点,对污染源排入大气环境的污染物或有害因素的控制标准,或者说是对排入大气环境的污染物的允许排放量或排放浓度。污染物排放标准对于直接控制污染源、保护和改善环境质量、防治环境污染具有重要作用。因为污染物排放标准是实现环境质量标准的重要保证,规定了污染物排放标准,就必须有效控制污染物的排放,才能实现环境质量标准;同时,污染物排放标准又是控制污染源的重要手段。污染物排放标准是为污染源规定的最高容许排污限额。

二、国务院环境保护行政主管部门根据国家大气环境质量标准和国家经济、技术条件制定国家大气污染物排放标准。大气污染物排放标准分为国家大气污染物排放标准和地方排放标准。国家大气污染物排放标准,是国务院环境保护部门根据整个国家环境质量标准的总体要求和技术经济条件,并考虑了我国各种环境要素在不同地区的差异性等特点而制定的在全国适用的污染物排放标准。1996年国家环境保护局颁布了《大气污染物综合排放标准》,该标准规定了33种大气污染物的排放限值,其指标体系为最高允许排放浓度、最高允许排放速率和无组织排放监控浓度限值。包括《锅炉大气污染物排放标准》、《工业窑炉大气污染物排放标准》、《火电厂大气污染物排放标准》、《炼焦炉大气污染物排放标准》、《水泥厂大气污染物排放标准》、《恶臭污染物排放标准》、《汽车大气污染物排放标准》、《摩托车大气污染物排放标准》。按照本条规定,国家大气污染物排放标准的制定机关是国务院环境保护行政主管部门,即国家环境保护总局。制定大气污染物排放标准的依据是:(1)大气环境质量标准。(2)国家经济条件。即为执行该标准所花费的费用和收到的效益是否合理,能否做到。(3)国家技术条件。即标准规定的排放限值,按现有的污染控制、治理技术条件是否能够达到。本条要求制定污染物排放标准必须根据国家经济、技术条件制定,不能制定得过严,致使绝大多数企业达不到要求,将多数企业置于超标排法的违法境地;也不能将标准制定得过宽,而达不到防治污染的目的。

三、省、自治区、直辖市人民政府对国家大气污染物排放标准中未作规定的项目,可以制定地方排放标准;对国家大气污染物排放标准中已作规定的项目,可以制定严于国家排放标准的地方排放标准。地方排放标准须报国务院环境保护行政主管部门备案。由于我国地域辽阔,各地经济、技术条件不同,很难对所有的污染物排放作出统一的规定,因此,法律规定地方可以制定地方大气污染物排放标准。地方标准是根据国家环境质量标准或地方环境质量标准,结合当地的经济技术条件和环境特点,在执行国家大气污染物排放标准仍不能达到环境质量标准的要求,或者有些污染物对当地环境质量影响较大而未被列入国家标准时所制定的大气污染物排放标准。对地方标准的制定有两方面的要求:一是所制定的地方大气污染物排放标准,应当是国家大气污染物排放标准中未作规定的项目。这类地方标准是对国家标准的补充。二是对于国家大气污染物排放标准中已作规定的项目,如果要制定地方标准,则必须严于国家大气污染物排放标准。这是由于各地方污染源不一样,国家大气污染物排放标准主要是针对大多数地区的情况而制定的,而有些地方可能执行国家标准也不能达到当地环境质量的要求,特别是还会出现一些新的污染源,因此,地方只有制定严于国家标准的地方标准,才能保证当地大气环境的质量状况。本条同时要求,地方标准的制定,必须报经国务院环境保护行政主管部门备案,以使国务院环境保护行政主管部门能够了解各地方大气污染物排放标准的情况,及时根据各地的情况修改国家大气污染物排放标准。

四、省、自治区、直辖市人民政府制定机动车船大气污染物地方排放标准严于国家排放标准的,须报经国务院批准。一般情况下,地方人民政府制定地方大气污染物排放标准,如果已有国家标准,必须制定严于国家标准的地方标准,并报经国务院环境保护行政主管部门备案即可。但是,机动车船的大气污染物排放标准属于特殊的情况。机动车船具有流动的特点,需要在全国通行。如果各地都制定自己的机动车船污染物排放标准,可能会影响地区间的交通运输,影响经济的发展。在审议修改大气污染防治法的过程中,有的意见提出,关于省级政府可以制定严于国家大气污染物排放标准的规定,对固定污染源是可行的,但机动车船在全国范围内通行,应适用统一的国家标准,个别地方确有特殊需要制定机动车船地方排放标准的,应由国务院批准。这一意见得到立法机关的采纳。本条规定,如果要制定严于国家标准的地方标准,必须报经国务院批准。

五、凡是向已有地方排放标准的区域排放大气污染物的,应当执行地方排放标准。由于地方大气污染物的排放标准都是根据各地的实际情况,针对各个地区的特点而制定的,因而,如果向有地方排放标准的地区排放大气污染物,就应当执行当地的标准。

第八条 国家采取有利于大气污染防治以及相关的综合利用活动的经济、技术政策和措施。

在防治大气污染、保护和改善大气环境方面成绩显著的单位和个人,由各级人民政府给予奖励。

【释义】 本条是关于国家采取有利于大气污染防治的各种政策和措施以及对保护和改善大气环境有显著成绩的单位和个人给予奖励的规定。

一、本条第一款规定,国家采取有利于大气污染防治以及相关的综合利用活动的经济、技术政策和措施。

1.防治大气污染,需要国家从经济、技术政策的制定和实施等方面,采取有效措施,从源头上加以治理。对此,本法已作了一些规定,例如,本法第十九条关于国家对严重污染大气环境的落后生产工艺和严重污染大气环境的落后设备实行淘汰制度的规定,第二十五条关于国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施,改进城市能源结构,推广清洁能源的生产和使用的规定,第二十四条关于国家推行煤炭洗选加工,降低煤的硫份和灰份,限制高硫份、高灰份煤炭的开采,新建的所采煤炭属于高硫份、高灰份的煤矿,必须建设配套的煤炭洗选设施,使煤炭中的含硫份、含灰份达到规定的标准的规定等等,都属于有利于防治大气污染的基本经济、技术政策,这些政策已被实践证明是正确的、成功的,因而得到法律的肯定,上升为法律规范。各级人民政府还应依照本条的规定,从实际出发,采取其他有利于大气污染防治的经济、技术政策和措施,有效地防治大气污染。

2、国家采取有利于大气污染防治的相关的综合利用活动的经济、技术政策和措施。综合利用,主要是指把物质生产过程和消费过程中排放的各种废弃物最大限度地利用起来,做到物尽其用,从而达到最好的经济效益和环境效益。国务院1985年批转的《国家经委关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》中提出,开展资源综合利用是一项重大的技术经济政策,对合理利用资源,增加社会财富,提高经济效益,保护自然环境,都有重要意义。国家鼓励企业积极开展资源综合利用,对综合利用资源的生产和建设,实行优患政策。国务院1981年发布的《国务院关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》中也指出,为了减轻城市大气污染,要采取既节约能源、又保护环境的技术经济政策。要利用经济杠杆,促进企业治理污染。对“三废”综合利用的产品,要采取奖励的政策,按照有关规定,实行减、免税和留用利润。采取有利于大气污染防治相关的综合利用活动的经济、技术政策和措施。广泛开展综合利用,既能节约资源,取得好的经济效果,又能减少污染危害,保护环境,可以有效地把经济效益与环境效益结合起来。

二、本条第二款规定,对在防治大气污染、保护和改善大气环境方面成绩显著的单位和个人,由各级人民政府给予奖励。即对于保护和改善大气环境有显著成绩的单位和个人,由国务院和地方各级人民政府给予精神上和物质上的奖励。奖励可以通过各种形式,如对单位和个人发放奖金,给予物质奖励,或者给予精神上的鼓励,如授予某种荣誉称号、通报表扬等等。这里讲的“显著成绩”,是指对防治(包括预防和治理)大气环境的污染和破坏以及改善被污染破坏了的大气环境做出了突出的贡献,主要包括:(1)积极开展大气污染物的综合利用、能够变废为宝;(2)对治理大气污染技术、少害或无害工艺、污染监测方法和监测仪器有发明创造的;(3)对保护大气环境有很大成绩的;(4)积极同污染和破坏大气环境的行为作斗争的;(5)及时发现重大污染和破坏大气环境的隐患的;(6)在大气环境管理、科研、监测、监督或宣传教育方面有成效的等等。1992年2月20日国家环境保护局发布了《环境保护科学技术进步奖励办法》。其中规定,环保科技进步奖分为一等奖、二等奖、三等奖。国家环境保护局对获得环保科技进步奖的项目发给科技进步奖奖状、证书和奖金。奖金发给获奖项目的工作人员,按贡献大小分配。环保科技进步奖奖金按国家有关规定列支。

第九条 国家鼓励和支持大气污染防治的科学技术研究,推广先进适用的大气污染防治技术;鼓励和支持开发、利用太阳能、风能、水能等清洁能源。

国家鼓励和支持环境保护产业的发展。

【释义】 本条是关于国家鼓励和支持大气污染防治的科学技术研究,开发利用清洁能源,推广先进适用的大气污染防治技术以及鼓励和支持环境保护产业的发展的规定。

一、加强大气污染防治工作,必须重视科学技术的作用,鼓励和支持大气污染防治科学技术的研究和推广应用。为此,本条规定,国家鼓励和支持大气污染防治的科学技术研究。包括鼓励和支持对大气污染防治的重大课题开展攻关;增加国家对环境科技的资金投入,并鼓励和支持多渠道筹集环境科技资金等。

二、推广先进适用的大气污染防治技术。对防治大气污染的先进技术,如洁净煤技术、节能技术、脱硫技术、除尘技术等,国家将采取措施,积极推广应用。国家环保局于1993年发布了《国家环境保护最佳实用技术推广管理办法》,对包括大气污染防治的先进实用技术在内的环境保护先进实用技术的推广应用,作了具体规定。

三、鼓励和支持开发、利用太阳能、风能、水能等清洁能源。开发和利用清洁能源,是减少大气污染的一项有效的措施,同时也能够节约煤等能源。因此,本条规定,国家鼓励和支持开发、利用清洁能源。

四、国家鼓励和支持环境保护产业的发展。环境保护产业是国民经济结构中以防治环境污染、改善生态环境、保护自然资源为目的所进行的技术开发、产品生产、商业流通、资源利用、信息服务、工程承包等活动的总称,主要包括环境保护机械设备制造、自然保护开发经营、环境工程建设、环境保护服务等方面。环境保护产业是保护和改善环境、防治污染和其他公害的物质和技术基础。经过十几年的发展,我国的环境保护产业已初具规模,为环境保护事业提供了许多产品和服务,作出了积极的贡献。为了充分发挥环境保护投资效益,保证实现环境保护目标,保护和振兴民族经济,必须积极发展我国环境保护产业。为此,国务院办公厅于1990年发布了《关于积极发展环境保护产业的若干意见》。这次修订大气污染防治法,增加了“国家鼓励和支持环境保护产业的发展”这一规定。通过发展环境保护产业,为防治污染和生态破坏提供先进适用的技术和装备。

第十条 各级人民政府应当加强植树种草、城乡绿化工作,因地制宜地采取有效措施做好防沙治沙工作,改善大气环境质量。

【释义】 本条是关于各级人民政府应当加强城乡绿化工作,采取措施做好防沙治沙工作以改善大气环境质量的规定。

一、各级人民政府应当加强植树种草、城乡绿化工作。绿化城市,是改善城市环境的重要措施之一,也是保持水土、防止水土流失,维护和改善生态环境的根本性措施。通过植树种草,既可以防治风沙的危害,也可以防治扬尘污染。通过植树种草、城乡绿化对保护大气环境的作用是很大的。绿化植物具有调节气候、保持水土、防风固沙、保持农田的作用,还具有净化空气、净化污水和降低噪音等功能。净化空气可以表现在:(1)保持大气层中氧和二氧化碳平衡;(2)降低大气中有害气体的浓度;(3)减少空气中的放射性物质;(4)减少空气中的灰尘;绿色植物能够阻挡、过滤和吸附空气中的灰尘。草地也有显著的减尘作用,它不仅能够吸附空气中的灰尘,还能固定地面尘土。比如,有草皮的足球场比无草皮的足球场上空的含尘量少三分之二至六分之五。(5)减少空气中的细菌。植树种草,不仅可以保护环境,还可以美化环境,还有利于保护人体健康。北京市2000年共完成黄土不露天绿化整治面积达520平方米,建设绿化隔离带2666公倾,启动了四环路百米绿化带工程,城市绿化覆盖率达到36%。对于北京市的大气污染防治起到了明显的作用。因此,各级人民政府应当重视这项工作。

二、因地制宜地采取有效措施做好防沙治沙工作。对于土地的沙漠化,长期以来没有得到很好的治理。据统计,我国每年因沙漠化造成的直接经济损失高达540亿元。而沙尘暴既是沙漠化过程中的突发事件,又是一种严重的风沙灾害。去年出现的严重的沙尘暴天气,让广大人民群众饱受风沙之苦。因此,各方面都在强烈呼吁,尽快治理土地的沙漠化,做好防沙治沙工作。在人大常委会审议修改大气污染防治法过程中,许多常委委员也都提出这样的意见,要求在本法中作出关于防沙治沙的规定,给地方政府提出要求,强化政府的责任。按照本条的规定,各级人民政府应当因地制宜做好防沙治沙工作。也就是说,各级人民政府应当结合本地的具体情况,制定适宜的办法,采取行之有效的措施,做好防沙治沙工作。防沙治沙的最好的措施,就是植树造林,增加绿地面积。

第二部分 释义 第二章 大气污染防治的监督管理

第十一条 新建、扩建、改建向大气排放污染物的项目,必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。

建设项目的环境影响报告书,必须对建设项目可能产生的大气污染和对生态环境的影响作出评价,规定防治措施,并按照规定的程序报环境保护行政主管部门审查批准。

建设项目投入生产或者使用之前,其大气污染防治设施必须经过环境保护行政主管部门验收,达不到国家有关建设项目环境保护管理规定的要求的建设项目,不得投入生产或者使用。

【释义】 本条是对建设项目环境保护管理要求以及环境影响评价制度和“三同时”制度的规定。

控制和削减建设项目的污染物排放是我国当前大气污染防治的重点所在。建设项目必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定,执行环境影响评价制度和“三同时”制度。《环境保护法》和《水污染防治法》等单项污染防治法对此都做了明确的规定。本条与这些法律的规定是一致的。具体而言,本条规定包括以下内容:

一、新建、扩建、改建向大气排放污染物的项目,必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。

这是对建设项目在大气污染防治方面的基本要求。本条所称的建设项目是指按照固定资产投资方式进行的一切开发建设活动,包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动。1998年11月国务院发布的《建设项目环境保护管理条例》对建设项目环境保护作了具体规定。比如,建设项目必须实行环境影响评价,配套建设的环境保护设施必须执行“三同时”制度等。建设向大气排放污染物的项目必须遵守上述规定。这里所说的“新建”是指按照国家有关建设项目立项、审批程序重新申请立项、批准的建设项目,该项目原先并不存在。“改建”是指改变原有的建设项目的内容,比如地址、重要的生产设施、性质、生产范围等。“扩建”是指在现有的建设项目的基础之上,扩大规模或者使用范围。无论是那种情况,只要有大气污染物排放,都应当遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。

二、关于环境影响评价制度

1.根据本条第二款的规定,建设项目应当执行环境影响评价制度。环境影响评价是指对开发建设项目可能造成的对环境的影响作出分析、预测和论证,编制环境影响报告,提出减轻、消除或者避免不良环境影响的对策和措施的活动。它对防止建设项目对环境的污染和生态环境的破坏有着重要意义。目前我国实施的环境影响评价制度主要以《建设项目环境保护管理条例》为依据。按照该《条例》的规定,根据建设项目对环境的影响程度,对建设项目的环境保护实行分类管理:建设项目对环境可能造成重大影响的,应当编制环境影响报告书,对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价;建设项目对环境可能造成轻度影响的,应当编制环境影响报告表,对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价;建设项目对环境影响很小,不需要进行环境影响评价的,应当填报环境影响登记表。

2.建设项目的环境影响报告书是对开发建设项目可能造成的对环境的影响作出分析、预测和论证,提出减轻、消除或者避免不良环境影响的对策和措施的书面文件,是环境影响评价各项活动开展的基础和依据,具有重要的法律意义,应当具备法律规定的主要内容。根据本条第二款的规定,建设项目的环境影响报告书必须对建设项目可能产生的大气污染和对生态环境的影响作出评价,并规定相应的防治措施。建设项目可能产生的大气污染和对生态环境的影响是指建设项目投入生产或者使用后,在正常运作的情况下产生的污染物可能对大气环境和周围的生态环境造成的污染或者不良影响。规定防治措施是指建设单位在对建设项目可能产生的大气污染和对生态环境的影响作出科学分析和预测后,针对可能产生的环境污染和破坏的实际情况采取的污染防治措施,比如安装配套的污染物处理设施、采取脱硫、除尘等污染物处理措施等。

《建设项目环境保护管理条例》对环境影响报告书的内容作了进一步具体规定,按照该《条例》,建设项目的环境影响报告书应当包括以下内容:建设项目概况;建设项目周围环境现状;建设项目对环境可能造成影响的分析和预测;环境保护措施及其经济、技术论证;环境影响经济损益分析;对建设项目实施环境监测的建议;环境影响评价结论。

3.环境影响报告书的审批。根据本条第二款规定,建设项目的环境影响报告书按照规定的程序报环境保护行政主管部门审查批准。《建设项目环境保护管理条例》等法律法规对此作了详细的规定:

(1)建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表;但是铁路、交通等建设项目,经有审批权的环境保护行政主管部门同意,可以在初步设计完成前报批环境影响报告书或者环境影响报告表。按照国家有关规定,不需要进行可行性研究的建设项目,建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表;其中,需要办理营业执照的,建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。

(2)建设项目的环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表,由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批;建设项目有行业主管部门的,其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后,报有审批权的环境保护行政主管部门审批。

(3)根据《海洋环境保护法》第四十七条的规定,海洋工程建设项目必须符合海洋功能区划、海洋环境保护规划和国家有关环境保护标准,在可行性研究阶段,编报海洋环境影响报告书,由海洋行政主管部门核准,并报环境保护行政主管部门备案,接受环境保护行政主管部门监督。海洋行政主管部门在核准海洋环境影响报告书之前,必须征求海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见。

(4)国务院环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表:核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目;跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目;国务院审批的或者国务院授权有关部门审批的建设项目。除此之外的建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的审批权限,由省、自治区、直辖市人民政府规定。

(5)建设项目造成跨行政区域环境影响,有关环境保护行政主管部门对环境影响评价结论有争议的,其环境影响报告书或者环境影响报告表由共同上一级环境保护行政主管部门审批。

(6)环境保护行政主管部门应当自收到建设项目环境影响报告书之日起60日内、收到环境影响报告表之日起30日内、收到环境影响登记表之日起15日内,分别作出审批决定并书面通知建设单位。

三、关于“三同时”制度

根据《环境保护法》和有关法律法规的规定,建设项目应当实行“三同时”制度,即建设项目需要配套建设的污染防治设施必须同时设计、同时施工、同时投产使用。本条第三款也从程序的角度对此作了规定。建设项目投入生产或者使用之前,其大气污染防治设施必须经过环境保护行政主管部门验收,达不到国家有关建设项目环境保护管理规定的要求的建设项目,不得投入生产或者使用。《建设项目环境保护管理条例》规定,建设项目竣工后,建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门,申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。环境保护设施竣工验收,应当与主体工程竣工验收同时进行。需要进行试生产的建设项目,建设单位应当自建设项目投入试生产之日起三个月内,向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门,申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格,该建设项目方可正式投入生产或者使用。违反上述规定的,应当依照本法第四十七条追究法律责任。

第十二条 向大气排放污染物的单位,必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定向所在地的环境保护行政主管部门申报拥有的污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量、浓度,并提供防治大气污染方面的有关技术资料。

前款规定的排污单位排放大气污染物的种类、数量、浓度有重大改变的,应当及时申报;其大气污染物处理设施必须保持正常使用,拆除或者闲置大气污染物处理设施的,必须事先报经所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门批准。

【释义】 本条是对排污申报登记制度的规定。

排污申报登记是强化环境管理、提供科学决策的基础。它有助于环境保护行政主管部门掌握本辖区排污单位的污染物排放及其变化情况,是开展环境保护监督管理工作的基本依据。同时,排污申报登记也是其他环境保护法律制度实施的前提和基础。只有掌握了排污单位确切的污染物排放状况,排污收费、现场检查、总量控制、污染事故报告等制度才有了实施的可能。毫不扩张地说,排污申报登记在我国的环境保护法律体系中具有基础性的地位。

一、排污申报的基本要求

根据本条第一款的规定,所有向大气排放污染物的单位,都必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定向所在地的环境保护行政主管部门申报排污设施和污染物排放情况。也就是说,所有在中华人民共和国领域内或者中华人民共和国管辖的其他海域内直接或者间接向大气排放污染物的企业事业单位,都应当进行排污申报。

二、排污申报的法规依据

本条第一款规定排污申报按照国务院环境保护行政主管部门的规定进行。1992年8月,国家环境保护局发布了《排放污染物申报登记管理规定》,对排污申报登记制度的实施作了全面的规定。1997年1月,国家环境保护局又发布了《关于全面推行排污申报登记的通知》,进一步推动了排污申报登记工作的开展。此外,还有其他一些规章和规范性文件。排污申报登记制度的实施主要依据上述行政规章。

三、排污申报的内容

1.正常作业条件下的申报内容

根据本条第一款的规定,向大气排放污染物的单位,应当向所在地的环境保护行政主管部门申报的内容包括:

(1)拥有的大气污染物排放设施和处理设施。排放设施是指向大气排放污染物的设施,包括生产设施和生活设施,比如主体生产设备、锅炉等。处理设施是指防治大气污染的有关设施,比如脱硫、除尘装置、空气净化装置等。

(2)在正常作业条件下排放大气污染物的种类、数量、浓度。由于排污申报是大气污染防治的基础性工作,它的根本目的是要环境保护行政主管部门掌握排污单位的污染物排放情况和处理情况,为排污收费、总量控制等相关法律制度的顺利实施创造条件。因此,排污单位只需要申报正常作业条件下的污染物排放情况。至于非正常作业产生的污染物,可以通过排污收费、限期治理等措施得到控制。正常作业条件下的污染物排放情况包括大气污染物种类、数量和浓度。“种类”是指排污单位排放的是哪些类型的污染物,比如一氧化碳、氮氧化物、硫化物、烟尘等,都需要逐一申报登记。“数量”是指大气污染物排放的多少,比如烟尘,一个月平均排放多少吨。“浓度”是指单位时间内污染物排放的数量,比如,二氧化碳每秒排放的数量是多少。上述三项指标直接关系到大气污染的严重程度,必须如实申报。

(3)提供防治大气污染方面的有关技术资料。由于大气污染防治是一项技术性很强的工作,不同的污染物排放设施和处理设施适用的污染防治技术不同。因此,法律要求排污单位提供有关大气污染防治方面的技术资料,以便环境保护行政主管部门掌握该单位大气污染防治的基本情况。这里所说的技术资料,主要是指污染物处理设施运转的基本数据等对大气污染控制有重要作用的资料。如果有关的技术资料与大气污染防治无关,排污单位可以拒绝提供。

2.污染物排放情况有重大改变时的申报内容

本条第二款规定,排污单位排放大气污染物的种类、数量或者浓度有重大改变的,应当及时申报。根据这一规定,只要排放污染物的种类、数量、浓度三者其中之一有重大改变的,都应当按照规定的程序申报。申报的内容是污染物排放发生改变的情况。本条所指的“重大改变”适用时应当注意两点,一是这种改变必须是重大的,轻微的或者在正常变动范围内的变动不在申报之列。如何判断是重大的,一般说来就是超过正常作业所可能产生的污染物排放变动情况,且这种变动直接影响到排放指标的重大改变的情况。只要种类、数量、浓度三者有任何一项发生重大变化,都应当及时申报。二是这里所说的改变不一定仅仅针对污染加重的情形。如果企业采取了新技术或者将某些污染物排放严重的设施停用了,污染物排放有明显减少的,也应当及时申报。因为这可能会涉及到对企业排污收费数额的减少和总量控制指标的增减。

四、排污申报的程序

1.一般程序

根据本条第一款规定,排污单位必须向所在地的环境保护行政主管部门申报。《排放污染物申报登记管理规定》对申报程序作了具体规定:

(1)排污单位必须按所在地环境保护行政主管部门指定的时间,填报《排污申报登记表》,并按要求提供必要的资料。新建、改建、扩建项目的排污申报登记,应当在项目的污染防治设施竣工并经验收合格后一个月内办理。

(2)排污单位必须如实填写《排污申报登记表》,经其行业主管部门审核后向所在地环境保护行政主管部门登记注册,领取《排污申报登记注册证》。排污单位终止营业的,应当在终止营业后一周内向所在地环境保护行政主管部门办理注销登记,并交回《排污申报登记注册证》。

(3)排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位,在向所在地环境保护行政主管部门申报登记时,应当写明超过污染物排放标准的原因及限期治理措施。

2.特别程序

本条第二款规定,排污单位排放大气污染物的种类、数量、浓度有重大改变的,应当及时申报。拆除或者闲置大气污染物处理设施的,必须事先报经所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门批准。由于拆除或者闲置污染物处理设施关系重大,可能会导致大气污染物排放量的增加,因此法律规定应当事先申报。这也是考虑到有的企业采用了先进的技术,使污染物排放减少,或者有的企业因各种原因停止使用了部分生产设施,不需要再继续使用原先的污染物处理设施等情况。所谓“拆除”是指将大气污染物处理设施拆卸下来,失去其应有的污染物处理功能。“闲置”是指排污单位不正常使用污染物处理设施,使之处在空闲的状态。《排放污染物申报登记管理规定》对这些程序作了具体规定:

(1)排污单位申报登记后,排放污染物的种类、数量、浓度、排放去向、排放地点、排放方式等需作重大改变的,应当在变更前十五天,经行业主管部门审核后,向所在地环境保护行政主管部门履行变更申报手续,征得所在地环境保护行政主管部门的同意,填报《排污变更申报登记表》;发生紧急重大改变的,必须在改变后三天内向所在地环境保护行政主管部门提交《排污变更申报登记表》。发生重大改变而未履行变更手续的,视为拒报。

(2)需要拆除或者闲置污染物处理设施的,必须提前向所在地环境保护行政主管部门申报,说明理由。环境保护行政主管部门接到申报后,应当在一个月内予以批复,逾期未批复的,视为同意。未经环境保护行政主管部门同意,擅自拆除或者闲置污染物处理设施未申报的,视为拒报。

五、排污单位的义务

根据本条规定,排污单位必须履行下列法定义务:

1.如实申报排污事项。排污单位进行申报时,必须如实申报法律规定的排污事项,不得拒报或者谎报。违反上述义务的,应当按照本法第四十六条第一项的规定追究法律责任。

2.及时申报排污事项。排污事项没有重大改变的,应当定期申报;排污事项发生重大改变的,必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定及时申报。违反者可以比照拒报的规定处理。

3.如实提供有关大气污染防治的技术资料,不得虚报或者隐瞒不报。违反上述义务的,应当按照本法第四十六条第一项的规定追究法律责任

4.排污单位必须保持大气污染物处理设施的正常使用。要拆除或者闲置的,必须事先报请有关行政主管部门批准。违反者应当按照本法第四十六条第三项的规定追究法律责任。

第十三条 向大气排放污染物的,其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准。

【释义】 本条是对禁止超标排放污染物的规定。

一、修订前的《大气污染防治法》,从当时的经济、技术发展水平考虑,未将超标排污规定为违法行为,只是规定了应当依法缴纳超标排污费;对大气造成严重污染的,还要限期治理。随着经济、技术的发展和国家对防治环境污染要求的进一步提高,本次修改大气污染防治法,明确作出了禁止超标排污的规定。

从我国现行的污染物排放标准本身的情况看,该标准是一种结合生产技术和污染控制技术所确定的技术可行、经济合理的标准限值。以量大面广的燃煤工业锅炉为例,全国拥有燃煤工业锅炉50多万台,年耗煤量占全国耗煤总量的三分之一,是我国大气主要污染源之一。1998年环境统计表明,全国工业锅炉烟尘排放浓度达标率(烟尘排放达标的工业锅炉数与工业锅炉总数的比例)为79.5%。可见,大多数排污者经过努力是可以实现达标排放的。如果个别的污染物排放标准过严,可以特殊对待,进行修订调整。事实上,为了促进工业污染源全面达标,1996年国务院在《关于环境保护若干问题的抉定》中就要求到2000年全国所有工业污染物排放浓度要达到国家或地方规定的排放标准。从这些情况来看;禁止超标排放是具有现实可行性的。

二、禁止超标排污适用的对象包括所有的向大气排放污染物的单位和个体。企业、事业单位以及个体工商户、合伙等,都适用本条规定。

三、上述向大气排放污染物的主体,其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准。1996年1月1日起开始实施的《大气污染物综合排放标准》对污染物排放限值作了规定。除了锅炉、工业窑炉、火电厂、炼焦炉、水泥厂、恶臭物质、汽车、摩托车外的大气污染物排放适用该标准。按照该标准的规定,1997年1月1日前设立的污染源,排气筒高度在15米一50米之间的, 二氧化硫最高允许排放浓度为 1200mg/m3(硫、 二氧化硫、硫酸和其它含硫化合物生产);排气筒高度在60米一100米之间的,最高允许排放浓度为700mg/m3从事硝酸、氮肥和火炸药生产的,排气筒高度在15米一50米之间的,氮氧化物最高允许排放浓度为1700mg/m3;从事硝酸使用和其它的,排气筒高度在60-100米之间的,氮氧化物最高允许排放浓度为420mg/m3。最高允许排放浓度是指处理设施后排气筒中污染物任何一小时浓度平均值不得超过的限值;或指无处理设施排气筒中污染物任何一小时浓度平均值不得超过的限值。又比如,1992年8月1日起实施的《锅炉大气污染物排放标准》规定,1992年8月1日之前安装的锅炉,其最高允许烟尘排放浓度为:200mg/m3(自然保护区、风景名胜区和其他需要特殊保护的地区)或 300mg/m3(城镇规划中确定的居住区、商业交通居民混合区、文化区、 一般工业区和农村地区)或400mg/m3(特定工业区),格林曼黑度为一级。向大气排放污染物的,都应当遵守国家有关排放标准的规定。

另外,根据本法第七条的规定,省、自治区、直辖市人民政府可以制定严于国家标准的地方污染物排放标准。在有地方排放标准的地方,向大气排放污染物的,应当执行地方标准。

违反本条规定的,应当依照本法第四十八条的规定进行限期治理。

四、实行禁止超标排污的规定对我国环境保护法律体系的完善有着重要意义。这一规定从法律上确认了我国的污染物排放标准的强制性,大气污染物排放标准正式成为判断排污者的污染物排放行为是否合法的依据,超过污染物排放标准排放污染物将构成违法,应当承担相应的法律责任。这是我国环境保护法律的重大进步。

第十四条 国家实行按照向大气排放污染物的种类和数量征收排污费的制度,根据加强大气污染防治的要求和国家的经济、技术条件合理制定排污费的征收标准。

征收排污费必须遵守国家规定的标准,具体办法和实施步骤由国务院规定。

征收的排污费一律上缴财政,按照国务院的规定用于大气污染防治,不得挪作他用,并由审计机关依法实施审计监督。

【释义】 本条是对排污收费制度的规定。

一、我国目前实行的排放污染物收费制度是以污染物排放超过规定排放标准为前提的,即通常所说的“超标收费”。根据《环境保护法》和各单项污染防治法的规定,超过污染物排放标准的,征收超标准排污费(《水污染防治法》则规定征收排污费)。从以往情况来看,这种收费体制对筹集污染防治资金和推动企业治理污染发挥了一定的作用。但是,目前的收费标准是80年代初制定的,1982年2月国务院发布的《征收排污费暂行办法》规定的征收标准,比如二氧化硫,超标部分每公斤收 0.04元。这一标准实施十几年来基本上未做大的调整。实事求是地说,目前实行的超标收费标准已经大大低于企业的污染治理成本,这在客观上抑制了企业防治污染的积极性,企业宁可缴纳排污费而不愿意进行污染治理。这次修改大气污染防治法,把排污收费制度的改革作为重点之一,规定实行按照向大气排放污染物的种类和数量征收排污费的制度,向大气排放污染物的,都应当按照国家有关规定,根据所排放污染物的种类和数量缴纳排污费。

对于排污收费制度的改革,我国政府和有关部门己经做了大量有益的探索。比如,为了控制酸雨污染,1992年,经国务院批准,国家环保局开始在广东省。贵州省及重庆、青岛等二省九市,按照总量收费的原则,开展了二氧化硫排污收费试点。在总结试点的经验和教训的基础之上,1996年4月,国务院发布了 《关于二氧化硫排污收费扩大试点有关问题的批复》,同意将二氧化硫排污收费试点扩大到酸雨和二氧化硫污染控制区。1998年4月,按照国务院批复的“两控区”划分方案,国家环境保护总局在“两控区”开展了征收二氧化硫排污收费扩大试点工作。排污收费试点仓促进低硫份、低灰份优质煤的生产和销售,促进脱硫技术开发与应用,控制二氧化硫和酸雨污染方面,产生了积极作用。与此同时,为了推进排污收费制度的改革,1998年5月,国家环保总局、国家计委、财政部联合发出《关于在杭州等三城市实行总量排污收费试点的通知》,决定在杭州、郑州、吉林王市进行总量排污收费试点工作,为全面推行总量排污收费积累了定的工作经验。有了上述工作作为基础,在修订后的法律中明确规定排污收费制度也是水到渠成的。

二、本条规定包括以下内容:

l.国家实行按照向大气排放污染物的种类和数量征收排污费的制度。这是对我国目前实行的大气污染物超标收费制度的重大改革。今后,我国的大气污染防治将实行按照大气污染物排放的种类和数量征收排污费的制度。排污单位缴纳排污费的多少完全取决于其大气污染物排放的种类和数量的多少。不同的污染物类型,适用不同的收费标准:污染物排放数量大的,缴纳排污费就多。这就理顺了大气污染经济激励机制和污染控制体系,形成一个完整的控制链条。

2.排污费的征收标准由国家根据加强大气污染防治的要求和国家的经济、技术条件合理制定。考虑到我国企业事业单位的现实承受能力和我国经济技术发展水平,排污费的征收标准应当合理确定。标准定得太低就起不到促进排污单位积极治理大气污染的作用,重蹈超标排污收费制度的复辙:标准定得太高则会超出企业事业单位的现实承受能力,不利于我国的经济发展,也很难收到防治大气污染的效果。因此,本条第一款规定由国家根据加强大气污染防治的要求和国家的经济、技术条件合理制定排污费征收标准。即国家以下面两个条件为依据,制定征收标准:一是防治大气污染的要求。这就要求排污费征收标准的制定必须有利于大气污染防治防治,标准不能走得太低;二是国家经济、 技术条件。这就要求标准的制定不能脱离我国现实的经济发展阶段和企业事业 单位的技术水平和经济承受能力,标准不能定得太高。根据国家环境保护总局、国家发展计划委员会、财政部 1998年发布的《关于在杭州等三城市实行总量排污收费试点的通知》制定的在杭州、郑州、吉林三城市实行的总量收费试点标 准,据有的工业部门反映仍然难以承受,甚至出现有的企业一年的利润还不够缴纳排污费的情况。这种现象在新标准制定时,应当充分考虑,适当下调收费标准。

3.征收排污费必须遵守国家规定的标准,具体办法和实施步骤由国务院规定。考虑到我国目前的社会经济发展水平和企业事业单位,尤其是国有大中型 企业的实际情况,要求修订后的《大气污染防治法》生效后就立即实施新的排污收费制度和新的收费标准可能是不切实际的。无论是排污费的征收部门还是缴纳单位,都需要一段时间进行准备。征收部门应当调整排污费征收和使用方法,排污单位也应当抓紧时间,推广新技术的运用,采取措施减少大气污染物的排放。因此,第二款规定,征收排污费必须遵守国家规定的标准,具体办法和实施步骤由国务院规定。也就是说,排污收费制度的改革并不是自本法生效之日就开始实施的,它需要国务院制定相关的配套法规或者规范性文件。在这些法规和规范性文件出台之前,法律的规定并不能具体落实。修订后的《大气污染防治法》实际上授权国务院根据我国的实际情况,有计划、有步骤、有区别地逐步实施排污总量收费制度。

4.征收的排污费一律上缴财政,按照国务院的规定用于大气污染防治,不得挪作他用,并由审计机关依法实施审计监督。本法修厂过程中,很多部门和企业,包括一些全国人大常委委员对目前超标排污费的使用和管理有一定看法。他们认为,超标排污费的使用和管理存在暗箱操作,缺少透明度。按照国家规定应当返还给排污单位的,往往不返还,被挪用、截留的现象比较严重。再加上征收过程中存在协议收费。关系收费等问题,从而造成比较严重的分配不公,一定程度上影响了企业治理大气污染的积极性,也不利于环境保护工作的开展。因此,他们强烈要求在法律中明确规定排污费的使用方法和监督措施。全国人大常委会采纳了这部分割门和委员的意见,在本条第三款中对排污费的管理、使用和监督作出明确规定。根据这一规定:

(1)征收的排污费一律上缴财政。即国家有关部门征收排污费后将排污费全数足额上缴国家或者地方财政,由财政部门按照“收支两条线”的原则进行统一管理,并按照国家有关财政规章制度进行分配、使用。任何单位和个人不得截留排污费。

(2)征收的排污费应当按照国务院的规定用于大气污染防治,不得挪作他用。也就是说按照本法和国务院有关规定征收的大气污染物总量排污费,只能用于大气污染防治。至于具体如何分配、使用,应当由按照国务院的有关规定进行。一般来说,可以返还给企业进行污染防治,也可以有关部门利用这部分资金帮助企业治理大气污染。不论是按照什么方式加以使用,任何单位和个人不得挪作他用。所谓“挪作他用”是指将排污费用于与大气污染防治无关的事项。比如,用排污费发放职工补助、修建楼堂馆所等,都是法律所不允许的。有关部门挪用排污费的,应当按照本法第六十四条的规定追究法律责任。情节严重的可以依照刑法有关规定追究刑事责任。需要说明的是,挪用的目的是什么,不影响挪用本身的违法性。比如,挪用排污费进行赌博和挪用排污费购买与大气污染防治无关的生产设施,都是违法行为。只是在追究法律责任的时候作为违法的情节加以考虑。

(3)征收的排污费的管理和使用情况由审计机关依法实施审计监督。为确保排污费正常合法地使用,法律规定国家审计机关可以依照《审计法》的有关规定对排污费的管理和使用情况进行审计监督。排污费被挪用的,审计机关有权责令退回挪用款项或者采取其它措施予以追回,并对直接负责的主管人员和其它直接责任人员给予行政处分。

第十五条 国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区,可以划定为主要大气污染物排放总量控制区。主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定

大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序;按照公共.公平、公正的原则,核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量;核发主要大气污染物排放许可证。

有大气污染物总量控制任务的企业事业单位,必须按照核定的主要大气污物总量控制任务的企业事业单位,必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物。

【释义】 本条是对大气污染物总量控制和排污许可证制度的规定。

本条是新增条款。

一、大气污染物总量控制和许可证制度是本次修订的重点之一,下面介绍一些背景情况:

1.实施大气污染物总量控制的必要性

七十年代中期以来,我国相继制定和实施了以污染物排放标准为基础的环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理等环境管理制度。这些制度在对防治大气污染发挥了很大作用。但是我国的大气污染仍然呈不断加剧的趋势。城市大气污染也由过去的煤烟型污染向煤烟-机动车排气混合型污染转化,城市空气质量持续恶化;酸雨区由西南局部地区发展到现在的西南、华南、华中、华东四个大面积的酸雨区。在一些人口和工业密集的地区,大多数企业都能做到达标排放,但是由于污染源个数及排放总量的不断增加,当地大气环境容量有限,大气环境质量依然超过不同功能区的环境质量标准。因此,必须采取总量控制的办法,进一步控制城市和区域的大气污染。

2.实施大气污染物总量控制的经验

大气污染物总量控制制度源于国外。日本、美国、英国等国家建立了各自的大气污染物总量控制制度,取得了良好的效果。“六五”以来,我国环境保护部门开始进行总量控制的研究和试点工作,在上海、天津、沈阳、广州、太原、包头等16个城市开展了大气污染总量控制试点。“七五”期间,国家环保局和中国环境科学研究院总结和研究了国内外大气污染控制的大量资料和研究成果,编写了《城市大气污染总量控制方法手册》,为我国试行大气污染物排放总量控制提供了良好的技术支持。近年来,国务院及有关部门加快了污染物总量控制工作的实施步伐。《经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标》明确提出了“创造条件实施污染物排放总量控制”。 1996年国务院在《关于环境保护若干问题的决定》中进一步提出:“要实施污染物排放总量控制,抓紧建立全国主要污染物排放控制指标体系和定期公布制度。”国务院于1996年9月3日批复,原则同意《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》及其两个附件《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》和《中国跨世纪绿色工程规划》。

3.大气污染物总量控制的类型及效果

目前,我国大气污染物总量控制分为两个层次和类型。一种是国家、省以及区域层次上的大气污染物总量控制,主要是根据国家制定的大气环境总体目标,编制大气污染物总量控制计划,将污染物排放指标分解下达,逐级实施总量控制计划,编制年度计划,实行年度检查、考核。一种是污染控制区或城市的大气污染物总量控制,主要是通过环境功能区划、污染源调查和评价,计算允许排放总量,进行总量指标分配,制定总量控制优化方案和分期实施方案,建立实施方案的监督管理体系。从全国来看,我国已拥有较规范的环境统计制度和一支初具规模的环境统计队伍,在全国范围内较为广泛地开展了排污申报登记制度,定期开展工业污染源和乡镇企业污染源调查工作,积累了大气污染排放源和排放量的资料;建立了全国环境监测网,具备了环境质量监测和污染源监测的基本能力,为大气污染物总量控制提供了必要的基础。

《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》规定了到2000年二氧化硫、烟尘、工业粉尘的排放总量,其中二氧化硫1995年排放量为2369.53万吨,2000年计划排放量为2460万吨;烟尘1995年排放量为1743.57万吨,2000年计划排放量为1750万吨;工业粉尘1995年排放量为1731.15万吨,2000年计划排放量为1700万吨。总量控制计划实施两年多来,在各级政府及环保部门、有关经济部门的共同努力下,我国主要大气污染物的排放量得得到一定程度的控制, 1998年全国二氧化硫、烟尘的排放量分别为2090万吨和1452万吨,略低于“九五”期间主要污染物排放总量控制计划中规定的控制指标,为实现“九五”计划中规定的环境保护目标,打下了一定的基础。

4.排放许可制度

大气污染物排放总量控制是一项宏大的系统工程,必须有相应的与之配套的行政管理制度。排污许可制度正是与之配套的行政管理制度。通过排污许可证,对排污者排放污染物的种类、数量、浓度、时限、排放方式等做出规定,对排污者的排污行为加以控制;通过对排污许可证的监督,及时掌握污染变化的动态状况,制定切实可行的污染控制对策,以改善超标区域的环境质量,防止未超标区域的环境质量下降。对持证者来说,必须按许可证要求依法排污,自行报告排污状况,接受管理部门的监督管理。谎报排污状况、超证排污、无证排污的行为都应受到法律的制裁。

实施排放大气污染物许可证制度工作可分为准备工作阶段、申报登记阶段、排污指标分配阶段、审核发证阶段、证后监督管理阶段。准备工作阶段是排放大气污染物许可证制度工作的基础,主要包括制定法规及管理规范等内容;申报登记是法律规定的一项基本制度,也是排污许可证的一项重要基础工作,它主要包括组织培训、企业填报、报表审核、注册登记、建立动态档案库;排污指标分配阶段主要是根据各地污染状况、地形、气象条件、污染源分布、排放特征以及环境管理的基础和水平,确定总量及控制路线,采用不同技术方法确定对所控污染源的排污限值指标;审核发证阶段主要是对排污者规定污染物的允许排放量、排污口的位置、排放方式、排放最高浓度等,对符合规定条件的排污者发放《污染物排放许可证》,对暂时达不到规定条件的排污者发放《临时污染物排放许可证》,同时要求其限期治理,削减排污量;监督管理阶段就是在排污许可证发放以后对企业执行排污许可证的情况进行管理,主要包括监督监测、监督检查、排污情况考核、到期换证等内容。

二、对于大气污染物排放总量控制和许可证制度,修订过程中也存在一些不同的意见和看法,主要有:

1.一种意见认为,我国目前实行大气主要污染物排放总量控制制度时机尚未成熟,建议暂不在法律中规定。具体理由是:

(1)目前我国的排污单位向大气排放污染物尚未全部实现达标排放,超标排污可以说是普遍的现象。在这种情况下,企业的首要任务是要进行污染治理,采取措施达到排放标准。如果现在就开始实施总量控制制度,就会造成“鞭打快牛”,对已经实现达标排污的单位是不公平的。等到所有的排污单位全部实现达标排放以后,污染物排放量将会得到很大的削减。有关部门应当先对这部分削减量进行充分核算,如果仍然不能满足大气环境质量的要求,再对主要污染物实行总量控制也为时不晚。

另外,有的工业部门提出,国家排放标准本身就是基于当前的污染控制水平和全国的平均经济承受能力制定的,地方排放标准则考虑了当地的环境状况。因此只要标准制定是科学的,那么达到排放标准就应当满足环境质量的要求。

(2)总量控制是针对区域而言的,但是在具体执行过程中,势必要涉及总量控制指标的分配。这是一项技术性很强、很敏感的工作,必须以大量的基础研究为依据,确保总量控制指标分配得科学、公平、合理。而我国目前还很难做到这一点。

(3)从国外发达国家实施总量控制的经验来看,也都是分期、分批在指定地区逐步开展的。例如日本对《空气污染控制法》进行修订时,于1974年首批指定京滨、九州等11个地区实施总量控制,1975年增加大阪等8个地区。在总量控制的具体实施方面,也有自己的一整套科学管理办法。我国现在要在法律中直接规定全国一律实行总量控制,恐怕很难做到。

2.另一种意见认为,在当前的大气污染形势下,实行总量控制是必要的,它有助于大气环境质量的改善。但是,具体到法律中,建议对适用范围等做适当地限制,以适应我国目前的实际情况。适用范围建议改为“排污单位都实现达标排放仍然不能达到大气环境质量要求的区域”。

三、大气污染物排放总量控制区域的划定

大气污染物排放总量控制区域是指依照国家有关规定划定的,对该区域内的主要大气污染物实行总量控制的区域。

1.可以划定为大气污染物排放总量控制区的区域

根据本条第一款规定,有两类区域可以划定为主要大气污染物排放总量控制区。一是尚未达到规定的大气环境质量标准的区域。大气环境质量标准是一定时期内对我国大气环境中在限定时间内的各种污染物质最高允许浓度的规定,它是为实现我国环境政策要求而确定的环境质量目标。未达到大气环境质量要求的区域,应当采取措施,控制大气污染物的排放。未达到大气环境质量标准的原因可能有很多,有的是大部分排污单位都未能实现达标排放,直接导致该区域大气环境质量超标;有的区域虽然大部分排污单位都做到了达标排放,但是由于污染源太多,环境容量有限,仍然不能达到大气环境质量标准。不论哪种原因导致的大气环境质量不达标,都可以依照本条的规定划定为主要大气污染物排放总量控制区。二是国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区。1998年1月国务院发布的《关于酸雨控制区和二氧化硫污染控制区有关问题的批复》规定两控区污染控制目标是:到2000年,排放二氧化硫的工业污染源达标排放,并实行二氧化硫排放总量控制;有关直辖市、省会城市、经济特区城市、沿海开放城市及重点旅游城市环境空气二氧化硫浓度达到国家环境质量标准,酸雨控制区酸雨恶化的趋势得到缓解。到2010年,二氧化硫排放总量控制在2000年水平以内;城市环境空气二氧化硫浓度达到国家环境质量标准,酸雨控制区降水pH值小于4.5的面积比2000年有明显减少。根据这一规定,在酸雨控制区和二氧化硫污染控制区内实行大气污染物排放总量控制势在必行。经国务院批准划定的酸雨控制区和二氧化硫污染控制区都可以划定为大气污染物排放总量控制区。

根据本条规定,只有上述两类区域可以划定为大气污染物排放总量控制区。大气环境质量已经达标,又不属于国务院批准划定的酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的,不能划定为大气污染物排放总量控制区。

2.划定大气污染物排放总量控制区的主管机关。

根据本条第一款规定,大气污染物排放总量控制区由国务院和省、自治区、直辖市人民政府划定。考虑到对大气污染物实行总量控制是一项新型的污染控制措施,还需要一定的实践经验积累。但是这一措施对排污单位的影响十分重大。为了避免行政权力的滥用,减少实际工作中的无序现象,法律规定大气污染物排放总量控制区只能由国务院和省、自治区、直辖市人民政府划定。也就是说,我国的大气污染物排放总量控制区将划分成两级,一级是国务院划定的,另外一级是省、自治区、直辖市人民政府划定的,除此之外不存在别的类型的总量控制区。国务院和省、自治区、直辖市人民政府在划定总量控制区时,应当以该区域的大气环境质量状况及其污染程度、环境保护规划目标以及社会、经济发展水平等因素为依据,其范围不能过小,也不应无限扩大。

四、主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定

实行总量控制对有关排污单位的影响很大,对总量控制区内的社会、经济发展也会产生一定的影响。由于关系重大,涉及大量的具体行政管理工作,目前又缺少实践基础,因此修订后的法律授权国务院制定大气污染物排放总量控制的具体办法。

另外,需要说明的是,本条规定的大气污染物排放总量控制制度,针对的是大气中的主要污染物。根据1997年6月国家环境保护局发布的《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制实施方案(试行)》,目前国家对大气污染物中的三项主要污染物实行总量控制,它们是烟尘、粉尘和二氧化硫。主要污染物的种类法律并没有加以限定,国务院可以根据实际情况加以调整。

五、排污许可证制度

本条第二款、第三款对排污许可证制度作了规定。具体包括以下内容:

1.排污许可证的性质。

是否在法律中规定排污许可证是我国环境立法过程中多年来未能解决的一个重大问题。究其原因,很大程度是由于对排污许可证的性质和法律地位存在较大的争议,与排污许可证配套的法律制度尚未完全建立。这样,立法过程中往往将许可证制度无限扩展,适用于每一家排污单位。这就导致许可证的地位和法律效力被模糊化了,实际执行的时候由于成本过高,很难有较好的效果,甚至会出现大量规避的情形。因此,这次修订《大气污染防治法》对排污许可证问题作了仔细地分析,从两方面对许可证作了限定。一方面,排污许可证是确保总量控制制度实现的手段,必须与总量控制制度相配套。排污许可证的法律意义在于确定主要大气污染物的排放总量以及排污单位的权利和义务。另一方面,排污许可证不是对每一家排污单位适用的,而是只适用于有大气污染物排放总量控制任务的排污单位。这样,排污许可证的性质在立法上得到了明确。

2.排污许可证的核发

(1)核发主体

。根据第二款规定,排污许可证由大气污染物总量控制区内有关地方人民政府核发。这里应当明确,法律规定的总量控制制度是一个区域的概念,要实行总量控制,首先必须划定总量控制区。只有在总量控制区内,才能实行大气污染物排放总量控制,才有可能核发排污许可证。因此,有权核发排污许可证的主体必须是大气污染物总量控制区内的单位,否则不能核发排污许可证。另外,考虑到核发排污许可证同时就是确定排污单位污染物排放总量的过程。这项工作对处于大气污染物排放总量控制区内的企业可以说是生死攸关。为了避免出现违规操作的情形,减少不公正因素的影响,法律将这一权力授予了地方人民政府。除了地方人民政府外的任何单位和部门,包括环境保护行政主管部门,都无权擅自核发排污许可证。

(2)核发依据。根据第二款规定,大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序,核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量,核发主要大气污染物排放许可证。因为本条第一款已经将制定大气污染物排放总量控制的具体办法的权力授予了国务院,所以,排污许可证的核发也应当遵循国务院规定的条件和程序。

(3)核发原则。根据第二款规定,核发大气污染物排放许可证必须遵循公开、公平、公正的原则。所谓公开,是指核发排污许可证的整个过程应当具备高度的透明度,不能搞暗箱操作。总量控制指标的确定、排污单位大气污染物排放总量的分解以及许可证的发放,都必须处在公开和国家有关监察机关的监督之下。有关当事人可以随时了解许可证核发过程中的事项。所谓公平,是指许可证核发过程中,对不同的排污单位必须是一视同仁的,不能出现歧视或者暗中庇护,给予特权的情况。由于不同的排污单位,排放的大气污染物数量和种类、性质都不一样,不可能核发同样的许可证。这就需要确保核发许可证的程序必须是公平的。不同的主体在程序上应当同等对待。所谓公正,是指核发的许可证必须是合法、合情合理的,同等或者类似条件的排污单位,不能出现差别很大的结果。上述三项原则是一个统一的整体。公开是基础,公平是程序上的保障,公正是要达到的最终结果。三者缺一不可。

(4)排污许可证的内容。排污许可证的核心内容是排污单位的大气污染物排放总量。此外还包括排放时间、地点、浓度等规定。

(5)排污许可证的法律效力。实行总量控制的核心就在于根据当地的环境容量来限制单个污染源的污染物排放数量。排污许可证不过是确保这种控制措施实行的制度保障,也是企业排污的权利证书。因此,根据第三款规定,有大气污染物总量控制任务的企业事业单位,必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物。

第十六条 在国务院和省、自治区、直辖市人民政府划定的风景名胜区、自然保护区、文物保护单位附近地区和其他需要特别保护的区域内,不得建设污染环境的工业生产设施;建设其他设施,其污染物排放不得超过规定的排放标准。在本法施行前企业事业单位已经建成的设施,其污染物排放超过规定的排放标准的,依照本法第四十八条的规定限期治理。

【释义】 本条是对风景名胜区、自然保护区、文物保护单位附近地区和其他需要特别保护的区域进行特别保护的规定。

本条规定包括以下内容:

一、适用范围

本条规定,在国务院和省、自治区、直辖市人民政府划定的风景名胜区、自然保护区、文物保护单位附近地区和其他需要特别保护的区域内,不得建设污染环境的工业生产设施。根据《环境空气质量标准》(GB3095-1996)的规定,风景名胜区、自然保护区和其它需要特殊保护的地区,环境空气质量应当达到一级标准。如果在上述地区允许建设污染环境的工业生产设施,一级空气质量标准就很难保证。因此,法律明确禁止建设上述设施。具体而言,下列地区不得建设污染环境的工业生产设施:

1.风景名胜区。根据1985年6月国务院发布的《风景名胜区管理暂行条例》,风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值,自然景物、人文景物比较集中,环境优美、具有一定规模和范围,可供人们游览、休息或者进行科学、文化活动的地区。该条例第八条第三款还规定,在风景名胜区及其外围保护地带内的各项建设,都应当与景观相协调,不得建设破坏景观、污染环境、妨碍游览的设施。这与本法的规定也是相一致的。

2.自然保护区。根据国务院1994年10月发布的《自然保护区条例》,自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域,依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。具有下列条件之一的,应当建立自然保护区:(一)典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的同类自然生态系统区域;(二)珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域;(三)具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠;(四)具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹;(五)经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准,需要予以特殊保护的其它自然区域。自然保护区是保护自然环境和自然资源、拯救濒于灭绝的生物物种、进行科学研究的重要基地,它对促进科学技术、生产建设、文化教育、卫生保健等事业的发展,具有重要意义,应当给予特殊保护。

3.文物保护单位附近地区。这一类是这次修订新增的。根据《文物保护法》的规定,革命遗址、纪念建筑物、古文化遗址、古墓葬、古建筑物、石窟寺、石刻等文物,应当根据它们的历史、艺术、科学价值,分别确定为不同级别的文物保护单位。这些文物保护单位内及其附近地区,都应当执行本条的规定。

4.其它需要特殊保护的区域。所谓“其它需要特殊保护的区域”是指与风景名胜区、自然保护区和文物保护单位附近地区性质相同、功能类似,对环境、资源、科学、艺术等有重要价值的,需要对大气污染加以特殊控制的区域。

需要说明的是,根据本条规定,并不是所有的风景名胜区、自然保护区等区域都不得建设污染环境的工业生产设施,只有国务院或者省、自治区、直辖市人民政府划定的上述区域,才执行本条的规定。按照《风景名胜区管理暂行条例》的规定,风景名胜区分为市、县级风景名胜区、省级风景名胜区和国家重点风景名胜区,只有后两类风景名胜区执行本条规定,市、县级风景名胜区不适用本条规定。按照《自然保护区条例》,自然保护区也分为国家和地方两大类,只有国家自然保护区和省级自然保护区适用本条规定。《文物保护法》规定文物保护单位也分为县、自治县、市级文物保护单位、省、自治区、直辖市级文物保护单位和全国重点文物保护单位,后两类适用本条规定。

二、行为要求

根据本条规定,在上述地区从事项目建设的,应当遵守下面两项行为要求:

1.不得建设污染环境的工业生产设施。首先,要建设的设施必须属于工业生产设施,即用于直接工业生产建设或者满足工业生产需要的设施,农业设施或者服务业设施不适用本条规定。其次,该工业生产设施必须是对环境有污染的。有大气污染的,适用本法规定;有水、固体废物等污染的,适用有关法律的规定。只要该设施可能产生环境污染,不论污染大小,都是不允许的。同时满足上述两项要件的生产设施,不得在本条规定的区域内建设。这是体现对风景名胜区、自然保护区和文物保护单位附近地区的特殊保护。

2.建设其它设施的,其污染物排放不得超过规定的排放标准。根据这一规定,在本条规定的风景名胜区、自然保护区、文物保护单位附近地区和其它需要特殊保护的区域内建设不属于污染环境的生产设施,是允许的。比如,一般的农业或者服务业设施、不污染环境的工业生产设施等。但是,如果该设施对环境有污染的,应当按照本法第十三条等有关规定,采取措施,使其污染物排放达到国家或者地方规定的污染物排放标准。超过排放标准的,不允许建设;已经建成的,应当按照本法有关规定限期治理。

3.在本法施行前企业事业单位已经建成的设施,其污染物排放超过规定的排放标准的,依照本法第四十八条的规定限期治理。根据这一规定,在2000年9月1日前已经建成的设施,包括污染环境的工业生产设施和其它设施,如果该设施的污染物排放超过国家或者地方规定的排放标准的,应当按照本法第四十八条的规定限期治理,使其达到规定的排放标准。

第十七条 国务院按照城市总体规划、环境保护规划目标和城市大气环境质量状况,划定大气污染防治重点城市。

直辖市、省会城市、沿海开放城市和重点旅游城市应当列入大气污染防治重点城市。

未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市,应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的期限,达到大气环境质量标准。该城市人民政府应当制定限期达标规划,并可以根据国务院的授权或者规定,采取更加严格的措施,按期实现达标规划。

【释义】 本条是对大气污染防治重点城市的规定。

一、先简要介绍划定大气污染防治重点城市有关的背景情况:

1.我国城市大气污染的基本特征。

我国现有城市668个,城市人口约4亿人,占总人口数的三分之一左右。总体来说,我国城市空气质量仍处于较重的污染水平,其大气污染具有如下特征:

(1)沿海地区和旅游城市空气质量总体水平良好。在国务院划定的47个环境保护重点城市中,海口、深圳、厦门等17个沿海开放城市和旅游城市的空气污染指数在100以下。

(2)总悬浮颗粒物(TSP)污染依然是我国大部分城市空气污染的突出问题。在1997年6月至1998年5月间,兰州、太原、乌鲁木齐、银川、呼和浩特五个城市的TSP污染水平总体为中度污染,且多次出现重度污染情况。大部分北方城市及南京、南通等华南城市TSP长期处于轻度污染水平。

(3)特大综合型城市氮氧化物污染日趋严重。广州、北京和上海的氮氧化物总体为轻度污染水平,但广州和北京冬季多为中度污染水平。1997年6月到1998年5月间,武汉、杭州、大连、深圳分别有20%、29%、15%、58%的周次首要污染物为氮氧化物。

(4)酸雨中心区、能源基地城市二氧化硫污染严重。酸雨中心区长沙、贵阳、重庆首要污染物一直为二氧化硫,济南、青岛在采暖期首要污染物为二氧化硫。北方能源生产和消耗量大的山东、山西、河北部分城市空气二氧化硫污染水平已高于西南高硫煤地区的贵阳、重庆。

2.对城市大气污染实行分类分区控制的必要性。

从上面的分析和统计数字可以看出,我国城市不仅数量多,其社会经济状况、规模、功能、地理条件、大气环境状况差异也很大。国内专家的研究表明,100-200万人口的城市是目前国内污染最重的城市。这其中北方城市约占四分之三,多集中了能源、化工、钢铁等污染大户企业。200万人口以上的特大型城市,全国共有9个,是经济最发达的人口集中区和全国大区域中心城市,环境污染也很突出。这类城市经济较发达,环保治理投入较多,它的污染总体水平在100-200万人口城市之后。不同功能城市的大气污染也有着明显的差别,在工业城市,尘和二氧化硫的污染均排在首位。

从总体上而言,我国不同城市的大气污染现状各不相同,控制大气污染的必要性和控制程度的要求也各异;各个城市的社会经济发展程度不同,对改善环境质量的需求不同;各地防治污染的实力有较大差别,能够实现的大气污染控制水平也有区别。 因此,按照突出重点的原则,根据我国各地环境状况和大气污染治理的轻重缓急以及技术、经济可行性,将城市分出类别,特别对直辖市、省会城市、经济特区城市、沿海开放城市及重点旅游城市等提出更加严格的法律要求,促使其达到规定的功能区环境质量标准,不达标的限期达到国家有关标准,是非常必要的。

3.大气污染防治重点城市限期达标的可行性。

根据《国务院关于环境保护若干问题的决定》,到2000年,直辖市及省会城市、经济特区城市、沿海开放城市和重点旅游城市的环境空气质量,按功能区要分别达到国家规定的有关标准。经国务院批准的《全国2000年工业污染源达标排放和环境保护重点城市环境功能区达标工作方案》中,明确规定了达标期限是2000年12月31日,并且要求功能区超标的区域不准再上导致环境恶化的项目。这些规定已经为实行城市大气污染分类控制,重点城市限期达标奠定了基础。

目前,大多数环境保护重点城市都已制订了环境保护目标和具体的实施方案。如杭州市制订了建成环境保护模范城市的目标,并全面实施“碧水、蓝天、绿色、清净”工程;石家庄市制订了大气环境综合治理紧急行动方案,实行“两级政府、三级管理、四级落实”,要求到2000年大气环境质量全年不超过二级;北京市则制订了改善环境质量的46条紧急措施。

综合上述因素,本法对大气污染防治重点城市的划定、限期达标等内容作了规定。

二、大气污染防治重点城市的划定

根据本条第一款规定,国务院按照城市总体规划、环境保护规划目标和城市大气环境质量状况,划定大气污染防治重点城市。具体而言:

1.划定大气污染防治重点城市的主体。

按照第一款规定,大气污染防治重点城市由国务院统一划定。任何其它单位和部门都无权划定大气污染防治重点城市。目前,国务院已经划定了47个环境保护重点城市,在这些城市的基础上,国务院可以划定大气污染防治重点城市。所谓“大气污染防治重点城市”就是大气污染严重或者需要重点加以控制的城市。这些城市执行一定的特殊政策,可以采取严格措施,使本城市的大气环境质量达到国家规定的标准。它可以属于环境保护重点城市,也可以在环境保护重点城市之外另行划定。这取决于城市本身的实际情况和国家环境政策方面的要求。

2.划定大气污染防治重点城市的依据。

根据本条第一款规定,国务院根据以下三个方面来划定大气污染防治重点城市:

(1)城市总体规划。城市总体规划是指对城市的性质、发展目标、发展规模以及远期和近期各项建设活动的总体安排和部署,它是城市建设和发展的纲领性文件。按照《城市规划法》第十九条的规定,城市总体规划应当包括:城市的性质、发展目标和发展规模、城市主要建设指标和定额指标,城市建设用地布局、功能分区和各项建设的总体部署,城市综合交通体系和河湖、绿地系统,各项专业规划,近期建设规划等内容。在城市规划编制的过程中就应当注意保护和改善城市生态环境,防止污染和其它公害。因此,是否将某一城市划定为大气污染防治重点城市,必须以该城市的总体规划为依据,根据总体规划判定城市的性质、发展目标和发展规模,并研究城市目前的状况和发展前景是否可能导致严重的大气污染,或者虽然不会产生严重大气污染,但是需要对城市做特殊保护。在此基础上,才能确定该城市是否应当划定为大气污染防治重点城市。

(2)城市环境保护规划目标。环境保护规划目标是指有关部门对城市环境质量状况和污染严重程度进行分析和研究后制定的近期或者远期城市所应当达到的环境质量要求。它建立在对城市环境进行科学分析的基础之上,同时又综合考虑了城市本身的社会、经济发展水平。是否将该城市划定为大气污染防治重点城市跟城市未来的环境保护目标有着很大的关系。比如,按照某一城市的环境保护规划目标,到2002年,该城市的大气环境质量要达到二级。为了实现这一目标,城市人民政府必须采取严格的大气污染防治措施,控制各种大气污染物的排放。为此,就应当考虑将该城市划定为大气污染防治重点城市。

(3)城市大气环境质量状况。城市大气环境质量状况就是城市大气目前的污染现状和严重程度。这是划定大气污染防治重点城市的基础。大气环境质量状况恶劣,污染程度严重的,或者虽然目前并不严重,但是有恶化的趋势或者需要特殊保护的,都应当考虑划定为大气污染防治重点城市。

三、大气污染防治重点城市的范围

大气污染防治重点城市的范围由国务院依照城市总体规划、环境保护规划目标和城市大气环境质量状况来划定,这是法律授权给国务院的权限。但是,考虑到某些城市的特殊性,需要对大气污染给予高度重视,并采取严格措施加以控制,本条第二款又明确规定直辖市、省会城市、沿海开放城市和重点旅游城市四类城市应当列入大气污染防治重点城市。除此之外的城市,由国务院根据实际情况划定。这些城市有的是大气污染严重的,比如我国空气污染最为严重的十大城市太原、北京、乌鲁木齐、兰州、重庆、济南、石家庄、青岛、广州、沈阳,都属于直辖市、省会城市或者沿海开放城市之列。有的虽然大气污染目前不是很严重,但是需要特殊保护,防止出现严重污染大气的情况,比如厦门等重点旅游城市以及拉萨等省会城市。这四类城市基本上可以包括我国的大城市和主要中等城市,都应当列入大气污染防治重点城市,采取严格措施,控制大气污染。

四、大气污染防治重点城市要求

列入大气污染防治重点城市的根本目的就在于促使城市采取措施,治理大气污染,控制或者减少污染物的排放,以达到国家规定的大气环境质量标准。因此,本条第三款规定,未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市,应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的期限,达到大气环境质量标准。这是对大气污染防治重点城市的特殊要求。1996年8月国务院发布的《关于环境保护若干问题的决定》明确规定,到2000年,全国所有工业污染源排放污染物要达到国家或者地方规定的排放标准,直辖市、省会城市、经济特区城市、沿海开放城市和重点旅游城市的环境空气、地面水环境质量,按功能区分别达到国家规定的有关标准。可见,国务院对环境保护重点城市已经提出了达标要求。未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市也应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门的规定,限期达标。已经达标的城市也应当采取措施,防止大气环境质量的恶化。

五、大气污染防治重点城市的特别授权

列入大气污染防治重点城市的,应当采取严格措施控制或者减轻大气污染,未达标的应当限期达标,这一点毫无疑问。但是,如果各大气污染防治重点城市没有特别授权,只能采取和其它城市相同的污染控制措施,要求其限期达标恐怕有些不切实际。为此,第三款针对大气污染防治重点城市规定了一项特别授权:未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市人民政府应当制定限期达标规划,并可以根据国务院的授权或者规定,采取更加严格的措施,按期实现达标规划。适用这一授权性规定,需要注意以下几点:

1.这一规定只适用于未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市。已经达标的不适用本款规定。所谓未达到大气环境质量标准是指按照环境空气质量功能区划分,未达到该功能区应当达到的大气环境质量标准。比如城镇规划中确定的居住区、商业交通居民混合区、文化区、一般工业区和农村地区,按照《环境空气质量标准》的规定应当达到二级标准,但是目前只达到了三级标准,就应当采取措施,控制大气污染。

2.该城市人民政府应当制定限期达标规划,并采取措施限期实现规划目标。比如,目前石家庄市制订了大气环境综合治理紧急行动方案,实行“两级政府、三级管理、四级落实”,要求到2000年大气环境质量全年不超过二级。这一限期达标规划是国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的达标限期在实际工作中的进一步具体化。限期达标规划制定后,有关方面都应当严格执行。

3.第三款规定的“更加严格的措施”,从立法本意上讲,主要是指那些战略性的能源结构调整政策以及对工业等布局进行调整的行政、经济措施,并不包括授予大气污染防治重点城市人民政府超出《行政处罚法》规定的行政处罚权。也就是说,重点城市人民政府经国务院批准或者授权,可以采取一些比本法规定严格的经济、行政措施,但不能超越《行政处罚法》的规定进行行政处罚。事实上,作特别授权的规定主要是考虑到北京的实际情况。目前北京市为了防治大气污染,采取了大量十分严格的措施。这些大气污染防治措施普遍要比法律的规定要严格。如果在法律上不留下一定的空间,将使北京市采取的部分大气污染防治措施处在于法无据的状态。这将对北京市的大气污染防治工作造成很大的影响。因此,修订的时候才增加了这一特别授权的规定。

4.要采取更加严格的措施必须根据国务院的授权或者规定,没有经国务院授权或者没有国务院的规定作为依据的,不得采取更加严格的措施。这主要是为了维护法律的统一,在程序上作出的限制性规定。如果没有审批权限的制约,任何大气污染防治重点城市都可以超越法律法规的规定,采取更加严格的措施,必将给法律法规的适用带来巨大的冲击,严重影响法律的统一和严肃性。实际上也未必有利于大气污染防治工作的开展,反而会造成对法制的破坏和社会不公。因此,为了防止这一权限的滥用,必须规定程序上的限制。国务院的授权是指国务院针对单个城市本身的实际情况给予的采取更加严格的措施的特别授权。国务院的规定是指国务院针对大气污染防治中存在的实际问题,授权有关大气污染防治重点城市人民政府采取更加严格措施的普遍适用的规定。

5.更加严格的措施必须是与限期实现达标规划有关的,否则不得采取。本条授权的目的就是要求未达标的大气污染防治重点城市限期达标。为实现这一根本目标,可以采取一些严格措施。如果该城市人民政府所采取的措施跟限期实现达标规划没有直接的关系,那就不能适用本条的授权。这些措施如果与法律规定不一致的,就不具有合法性。

第十八条 国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门,根据气象、地形、土壤等自然条件,可以对已经产生、可能产生酸雨的地区或者其他二氧化硫污染严重的地区,经国务院批准后,划定为酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区。

【释义】 本条是对划定酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的规定。

我国酸雨正呈蔓延之势,是继欧洲、北美之后世界第三大重酸雨区。80年代,我国的酸雨主要发生在以重庆、贵阳和柳州为代表的川贵两广地区,酸雨区面积为170万平方公里。到90年代中期,酸雨已发展到长江以南、青藏高原以东及四川盆地的广大地区,酸雨面积扩大了100多万平方公里。以长沙、赣州、南昌、怀化为代表的华中酸雨区现已成为全国酸雨污染最严重的地区,其中心区年降水pH值低于4.0,酸雨频率高于90%。以南京、上海、杭州、福州、青岛和厦门为代表的华东沿海地区也成为我国主要的酸雨区。华北、东北的局部地区也出现酸性降水。1998年,全国一半以上的城市降水年均pH值低于5.6,其中70%以上的南方城市降水年均pH值低于5.6,北方城市中西安、铜川、图们和青岛降水年均pH值低于5.6。酸雨覆盖面积已占国土面积的30%以上。针对这种情况,划定专门的酸雨控制区和二氧化硫污染控制区,采取必要的从事加以控制是十分必要的。

一、酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的划定机关

根据本条规定,酸雨控制区和二氧化硫污染控制区由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门划定,并报经国务院批准。其他任何部门和单位都无权划定酸雨控制区和二氧化硫污染控制区。1998年1月国务院发布的《关于酸雨控制区和二氧化硫污染控制区有关问题的批复》明确划定了全国酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的范围。

二、酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的划定依据和条件

划定酸雨控制区和二氧化硫污染控制区时,应当根据当地的气象、地形、土壤等自然条件来划定。当然,当地的大气污染状况是必须考虑的。

三、可以划定为酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的区域

根据本条规定,可以划定为酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的区域包括:已经产生酸雨的地区、可能产生酸雨的地区或者其他二氧化硫污染严重的地区。

目前我国酸雨控制区包括27个省、自治区、直辖市的175个城市、地区,总面积约109万平方公里,占国土面积的11.4%。其中,酸雨控制区约80万平方公里,二氧化硫污染控制区约29万平方公里。两控区内二氧化硫排放总量约为全国排放总量的60%。

根据《关于酸雨控制区和二氧化硫污染控制区有关问题的批复》,酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的控制目标为:到2000年,排放二氧化硫的工业污染源达标排放,并实行二氧化硫排放总量控制;有关直辖市、省会城市、经济特区城市、沿海开放城市及重点旅游城市环境空气二氧化硫浓度达到国家环境质量标准,酸雨控制区酸雨恶化的趋势得到缓解。到2010年,二氧化硫排放总量控制在2000年排放水平以内;城市环境空气二氧化硫浓度达到国家环境质量标准,酸雨控制区降水pH值小于4.5的面积比2000年有明显减少。

第十九条 企业应当优先采用能源利用效率高、污染物排放量少的清洁生产工艺,减少大气污染物的产生。

国家对严重污染大气环境的落后生产工艺和严重污染大气环境的落后设备实行淘汰制度。

国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门公布限期禁止采用的严重污染大气环境的工艺名录和限期禁止生产、禁止销售、禁止进口、禁止使用的严重污染大气环境的设备名录。

生产者、销售者、进口者或者使用者必须在国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门规定的期限内分别停止生产、销售、进口或者使用列入前款规定的名录中的设备。生产工艺的采用者必须在国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门规定的期限内停止采用列入前款规定的名录中的工艺。

依照前两款规定被淘汰的设备,不得转让给他人使用。

【释义】 本条是对落后生产工艺和设备的淘汰制度的规定。

一、我国的大气污染,很大程度上是由于落后的生产工艺和落后的设备所导致的。企业在生产过程中,未能采取对污染进行全过程控制的清洁生产工艺,从而导致污染物排放量大。目前大多数企业所采取的末端治理措施,只能在一定程度上控制污染的进一步恶化,而不能从根本上改变或者缓解大气污染。因此,清洁生产工艺的推广在我国意义重大。修订后的《大气污染防治法》专门规定了鼓励性条款,促进企业发展清洁生产工艺和技术。根据本条第一款规定,企业应当优先采用能源利用效率高、污染物排放量少的清洁生产工艺,减少大气污染物的产生。这一规定的根本目的是要求企业从源头开始对大气污染物的排放进行控制,而不是单纯的实施末端治理。这也是清洁生产这一生产方式的基本要求。

二、国家对严重污染大气环境的落后生产工艺和落后设备实行淘汰制度。这是制止低水平重复建设,加快产业结构调整,促进生产工艺、装备和产品升级换代,控制环境污染,推动我国社会经济可持续发展的重要措施和必然要求。这一规定包括以下内容:

1.淘汰的对象。

根据第二款规定,应当加以淘汰的对象包括两种,一是严重污染大气环境的落后生产工艺,比如土法炼油、平炉炼钢、汞法烧碱、水泥土(蛋)窑、普通立窑等;二是严重污染大气环境的落后设备,比如叠轧薄板、1800千伏安以下(不含1800千伏安)钛合金电炉、2V-0.3/7、V0.3/7空气压缩机、直径1.98米水煤气发生炉等。这些工艺由于生产方式落后,所制造的产品质量低劣、原材料和能源消耗高又严重污染环境,应当逐步加以淘汰。

2.淘汰工艺和设备的名录制度。

根据本条第三款规定,国家对淘汰的工艺和设备实行名录制度,由国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门公布限期禁止采用的严重污染大气环境的工艺名录和限期禁止生产、禁止销售、禁止进口、禁止使用的严重污染大气环境的设备名录。1997年6月,国家经贸委、国家环境保护局、机械工业部联合发布了《关于公布第一批严重污染环境(大气)的淘汰工艺与设备名录的通知》(国经贸资[1997]367号),分不同情况淘汰15种工艺和设备。1999年1月,经国务院批准,国家经贸委又公布了《淘汰落后生产能力、工艺和产品的名录(第一批)》,分不同情况立即淘汰或者限期淘汰20种生产能力、36种落后生产工艺装备和58种落后产品。1999年12月,经国务院批准,国家经贸委发布了《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》(第二批),涉及钢铁、有色、轻工、纺织、石化、建材、机械、印刷业(新闻)等8个行业,共119项。这其中都包括了部分因大气环境污染严重而淘汰的设备和工艺。

3.淘汰名录的法律地位。

(1)由于淘汰名录中规定的都是国家明令限期淘汰的工艺和设备,因此,凡是列入淘汰名录的工艺和设备,任何单位和个人不得继续采用,不得继续生产、销售、进口或者使用。

(2)根据本条第四款规定,目前的生产者、销售者、进口者或者使用者必须在国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门规定的期限内分别停止生产、销售、进口或者使用列入淘汰名录中的设备。生产工艺的采用者必须在国务院经济综合主管部门会同国务院有关部门规定的期限内停止采用列入淘汰名录中的工艺。比如,根据国家经贸委公布的《淘汰落后生产能力、工艺和产品的名录(第一批)》,没有采矿许可证和煤炭生产许可证的各类小煤矿应当在1999年底之前淘汰,年产100万卷以下的沥青纸胎油毡生产线应当在2000年底之前淘汰,土法炼油应当立即淘汰等。《关于公布第一批严重污染环境(大气)的淘汰工艺与设备名录的通知》规定1800千伏安以下(不含1800千伏安)钛合金电炉要在2000年底淘汰,但是老少边穷地区淘汰期限可以推迟到2005年底。在上述规定期限内,设备的生产者、使用者、进口者或者销售者必须分别停止生产、使用、进口和销售,生产工艺的采用者必须停止采用。违反上述规定的,应当按照本法第四十九条第一款的规定追究法律责任。《关于公布第一批严重污染环境(大气)的淘汰工艺与设备名录的通知》还规定,新建、改建、扩建及技术改造工程,一律不得选用国家公布名录中的工艺和设备。自1997年6月5日起,建设单位、设计部门在项目规划、设计中仍采用国家已公布的淘汰工艺和设备的,项目审批单位不予立项,设计审查单位不予批准设计方案,有关部门不得批准开工;对采用淘汰工艺与设备的新建项目,有关部门不予竣工验收。在此之前已经批准的在建项目中使用淘汰的工艺和设备的,应当积极采取措施,及时修改建设方案。对在规定淘汰期限之后仍然继续生产、销售、进口和使用淘汰设备以及继续采用淘汰工艺的企业事业单位和个人,各地经贸委会同环保局及行业主管部门依法责令其停止生产、销售、进口和使用淘汰设备,停止采用淘汰工艺;银行停发其贷款,工商行政主管部门吊销其营业执照,没收其全部非法收入,并视其情节轻重予以罚款。《淘汰落后生产能力、工艺和产品的名录(第一批)》也规定,对拒不执行淘汰目录的企业,工商行政管理部门要依法吊销营业执照,各有关部门要取消生产许可证,各商业银行要停止贷款。

(3)根据本条第五款规定,按照淘汰名录的规定被淘汰的设备,不得转让给他人使用。这里所说的“转让”包括出售、出租、无偿赠送等各种可能导致设备转移的行为。只要该行为可以使淘汰设备转变所有者或者使用者而继续使用的,都属于本款规定的“转让”行为。它既包括同一地区的转让,也包括异地转让。作这一规定的主要目的在于控制我国沿海地区一些不法分子,为牟取私利,将在沿海地区已经被禁止或者淘汰的设备转移到中西部地区继续使用,从而造成大气污染物排放向中西部地区转移的现象,严重制约了中西部地区的发展。因此,转让被淘汰的设备,法律明文加以禁止。违法者应当按照本法第四十九条第二款的规定追究法律责任。

第二十条 单位因发生事故或者其他突然性事件,排放和泄漏有毒有害气体和放射性物质,造成或者可能造成大气污染事故、危害人体健康的,必须立即采取防治大气污染危害的应急措施,通报可能受到大气污染危害的单位和居民,并报告当地环境保护行政主管部门,接受调查处理。

在大气受到严重污染,危害人体健康和安全的紧急情况下,当地人民政府应当及时向当地居民公告,采取强制性应急措施,包括责令有关排污单位停止排放污染物。

【释义】 本条是对大气污染事故报告和处理制度的规定。

所谓污染事故报告及处理制度,是指发生事故或者其它突然性事件,以及在环境受到或者可能受到严重污染,威胁人们群众身体健康和生命财产安全的紧急情况下,依照法律法规的规定进行通报和报告有关情况,并及时采取应急措施的制度。实施这一制度,及时报告、公告环境污染事故和环境紧急情况,可以使受到污染威胁的单位和居民提前采取防范措施,避免或者减少对人体健康和生命安全的危害,可以避免或者减轻国家、集体、个人的财产遭受重大损失,避免环境受到更大的破坏。它也有助于有关部门查清事故原因、危害、影响,为顺利处理环境污染和破坏事故创造条件。同时,也可以及时消除或者减缓由于污染事故带来的不安定因素,化解矛盾。污染事故造成的危害是不可低估的。比如,国际上知名的八大公害事件、印度博帕尔毒气泄漏事件,都造成众多人口死亡,经济损失惨重。我国每年也有不少污染事故,损失巨大,甚至威胁到社会安定团结。因此,法律对污染事故的报告和处理作了明确规定。1987年9月国家环境保护局发布的《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》,1991年5月国务院批准,国家环境保护局发布的《大气污染防治法》实施细则对此也作了详细的规定。

一、适用条件

适用本条规定应当满足以下要件:

1.发生事故或者其它突然性事件,排放和泄漏有毒有害气体和放射性物质。这里所说的“事故”是指违反大气污染防治法律法规的规定或者大气污染防治方面的技术规程、有关设备、仪器的操作规程等产生的设备、设施发生故障,无法正常运转的事件,它可能是有关操作人员故意引发的,也可能是由于过失导致的。“其它突然性事件”是指由于意外因素的影响、不可抗拒的的自然灾害等非人为因素引发的事件。如果有事故或者其它突然性事件发生,使大气污染防治设施不能正常运转或者生产设施发生严重故障,从而排放有毒有害气体和放射性物质的,应当适用本条规定。

2.造成或者可能造成大气污染事故、危害人体健康。大气污染事故是指由于违反大气污染防治法规的经济、社会活动与行为,以及意外因素的影响或者不可抗拒的自然灾害等原因致使大气环境受到污染,国家重点保护的野生动植物、自然保护区受到破坏,人体健康受到危害,社会经济与人民财产受到损失,造成不良社会影响的突发性事件。只有造成或者可能造成大气污染事故,对人体健康构成严重威胁的,才能适用本条规定。需要说明的是,这里规定的大气污染事故并不要求实际发生,只要具备发生的可能性,就应当适用本条规定。

3.事故或者其它突然性事件与大气污染事故之间存在因果关系。也就是说,大气污染事故是由于排污单位发生的生产事故或者其它突然性事件导致的。没有这些生产事故和突然性事件,排污单位就不可能排放和泄漏有毒有害气体和放射性物质,也不可能有大气污染事故发生。这些生产事故和突然性事件是发生大气污染事故的直接原因,发生大气污染事故则是这些生产事故和突然性事件导致的必然结果。

二、排污单位的义务

根据第一款规定,造成大气污染事故的排污单位,必须立即采取防治大气污染危害的应急措施,通报可能受到大气污染危害的单位和居民,并报告当地环境保护行政主管部门,接受调查处理。具体而言:

1.立即采取防治大气污染危害的应急措施。大气污染事故一旦发生,排污单位必须立即采取防治或者减轻大气污染危害的应急措施。所谓应急措施,就是临时采取的防止大气污染进一步扩散,减轻其危害的补救性措施。比如,停止发生事故的生产设施运转,疏散受到大气污染事故危害的人群,封闭污染现场等。这对控制和减轻事故危害有着重要意义。

2.通报可能受到大气污染危害的单位和居民。大气污染事故发生后,首先威胁到人们群众的身体健康和生命安全。排污单位应当及时通报可能受到大气污染危害的单位和居民,以便于该单位和居民及时采取预防和治理措施,减少大气污染事故造成的危害和损失。

3.报告当地环境保护行政主管部门,接受调查处理。《大气污染防治法实施细则》规定,造成大气污染事故的单位,必须在事故发生的四十八小时内向当地环境保护部门作出事故发生的时间、地点、类型和排放污染物的数量、经济损失和人员受害等情况的初步报告。事故查清后应当作出事故发生的原因、过程、危害、采取的措施、处理结果以及遗留问题和防范措施等情况的详细的书面报告,并附有关证明文件。

三、环境保护行政主管部门的义务

根据《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》的规定,环境污染与破坏事故发生后,当地环境保护行政主管部门应当立即赴现场调查,并对事故的性质和危害作出恰当的认定。凡属重大环境污染与破坏事故,地、市 级环境保护行政主管部门除应及时报同级人民政府外,还应同时报省级环境保护行政主管部门;属特大环境污染与破坏事故的,除报告上述两者外,还应同时报国务院环境保护行政主管部门。

四、当地人民政府的义务

根据第二款规定,在大气受到严重污染,危害人体健康和安全的紧急情况下,当地人民政府应当及时向当地居民公告,采取强制性应急措施,包括责令有关排污单位停止排放污染物。具体而言:

1.公告义务。在大气受到严重污染,危害人体健康和安全的紧急情况下,当地人民政府应当及时向当地居民公告。这也是公民在环境方面的知情权的表现。公告应当在公开的媒体发布,比如电视、广播、报纸等,使各个阶层的居民都能知晓。公告的内容应当包括当前大气污染的严重程度和居民应当采取的应对措施。

2.采取强制性应急措施,以解除或者减轻大气污染危害。包括责令有关排污单位停止排放污染物;组织疏散、防御、自救等紧急防护措施。强制性应急措施有法律强制力,有关当事人应当积极采取措施加以配合,不得拒绝。

第二十一条 环境保护行政主管部门和其他监督管理部门有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查,被检查单位必须如实反映情况,提供必要的资料。检查部门有义务为被检查单位保守技术秘密和业务秘密。

【释义】 本条是对现场检查制度的规定。

一、现场检查是指环境保护行政主管部门或者其他依法行使监督管理权的部门,进入管辖范围内的排污单位现场对其排污情况和污染治理等情况进行检查的环境监督管理制度。现场检查制度是我国环境保护法律制度中重要组成部分。它可以督促排污单位遵守环境保护法律的规定,采取措施积极防治污染;促使排污单位加强管理,减少污染物的排放、消除污染事故隐患,及时发现和处理环境保护问题;提高排污单位有关人员的环境保护意识和环境法制观念,自决履行环境保护义务;促使环境监督管理部门履行自己的职责,提高污染防治水平,克服和减少有法不依的现象。这一制度具有以下几个特点:(1)现场检查只能由法定的行政主管部门执行;(2)它具有行政强制性,不需要被检查单位的同意;(3)有关行政主管部门只能对管辖范围内的排污单位进行检查,不能检查管辖范围外的,也不能检查与污染物排放无关的单位;(4)现场检查有一定的随机性,有关行政主管部门可以随时进行检查;(5)现场检查的范围和内容由法律明确规定,不能任意检查;(6)行政主管部门和排污单位都应当遵守法定的权利和义务。

我国的《环境保护法》和各单项污染防治法对现场检查制度都有明确的规定。本法也不例外。国家环境保护局还先后制定了《环境监理工作暂行办法》(1991年)、《环境监理工作制度》(1996年)、《环境监理工作程序》(1996年)等规章,对现场检查的执行和人员要求进行规范。由于现场检查制度的实施,各排污单位的污染物设施运转情况有一定程度的好转,有关法律制度也得到了较好地执行。

二、现场检查的执法主体

根据本条规定,环境保护行政主管部门和其他监督管理部门有权进行现场检查。环境保护行政主管部门是指各级环境保护机关。各级环境保护行政主管部门派出本单位工作人员或者环境监理人员对排污单位进行现场检查。在执行检查任务时,上述人员属于依法执行公务,法律身份是环境保护行政主管部门的代表,现场检查的法律效果也由环境保护行政主管部门承担。他们实施的行为具有行政强制性。对于上述人员的检查,排污单位不得拒绝。其他监督管理部门是指按照本法第四条第二款、第三款规定依法履行监督管理职责的各级公安、交通、铁道、渔业等主管部门。这些部门也可以对管辖范围内的排污单位进行现场检查,其法律效果和环境保护行政主管部门实施的现场检查相同。

三、现场检查的内容

有关监督管理部门有权依法实行现场检查,但是检查的范围和内容并不是无限制的。根据有关法律法规规定,环境保护行政主管部门和有关监督管理部门只能对排污单位的污染物排放情况、污染物设施运转情况以及有关法律规定的执行情况进行检查。不属于法定检查内容的事项,不得随意进行检查。

四、现场检查部门的权利和义务

环境保护行政主管部门和有关监督管理部门负有法定的职责,对辖区范围内的排污单位进行现场检查。在检查过程中,上述单位享有一定的行政权力,实施的行为具有行政强制性,被检查单位不得拒绝。

另外检查部门还负有一定的义务:(1)环境保护行政主管部门或者其他监督管理部门都只能依照法律法规的规定,对管辖范围内的排污单位进行现场检查。超出管辖范围的排污单位,不能进行检查;与污染物排放无关的单位,也不得进行检查。(2)检查部门有义务为被检查单位保守技术秘密和业务秘密。所谓“技术秘密”是指企业所拥有的生产方面不愿意公开或者不便公开的技术信息,比如在市场上具有优势的核心技术、具有独特价值的生产技术、专利技术等。它是企业进行市场竞争的基础和原动力,一旦泄漏,将会给企业带来很大的影响。“业务秘密”是指技术信息之外企业不愿意公开或者不便公开的信息,比如市场营销网络、重要客户名单等,它也切实关系到企业在市场上的竞争力。上述两项,对企业的生存和发展至关重要,不能因为环境保护行政主管部门或者有关监督管理部门的现场检查行为随意泄漏。环境保护行政主管部门和有关监督管理部门有义务为排污单位保守技术秘密和业务秘密。(3)环境保护行政主管部门和其它监督管理部门的监督管理人员,对管辖范围内的排污单位进行现场检查时,应当出示检查证件或者佩戴标志。所持检查证件须经省辖市级以上人民政府环境保护行政主管部门签发。

五、被检查单位的义务

1.现场检查具有行政强制力,被检查的排污单位不得拒绝检查。

2.被检查单位必须如实反映本单位的污染物排放情况、污染物处理设施运转情况和有关法律规定的执行情况,不得隐瞒不报或者虚报、谎报。

3.被检查单位必须提供必要的资料,以说明本单位污染物排放情况、污染物处理设施运转情况以及有关法律规定的执行情况。必要的资料是指说明上述情况所必须的技术等方面的资料。

根据有关法规规定,环境保护行政主管部门和其它监督管理部门可以要求被检查单位提供下列情况和资料:污染物排放情况;污染物处理设施的操作、运行和管理情况;监测仪器、设备的型号和规格以及校验情况;采用的监测分析方法和监测记录;限期治理执行情况;事故情况及有关记录;与污染有关的生产工艺、原材料使用方面的资料;其它与大气污染防治有关的情况和资料。

违反上述义务的,应当按照本法第四十六条第二项的规定追究法律责任。

第二十二条 国务院环境保护行政主管部门建立大气污染监测制度,组织监测网络,制定统一的监测方法。

【释义】 本条是对大气污染监测制度的规定。

环境监测是开展环境保护工作的基础,它的主要任务有四项:一是对环境中各项要素进行经常性监测,掌握和评价环境治理状况及其发展趋势;二是对各有关单位排放污染物的情况进行监视性监测;三是为政府部门执行各项环境法规、标准,全面开展环境管理工作提供准确可靠的监测数据和资料;四是开展环境监测技术研究,促进环境监测技术的发展。大气污染监测只是环境监测的一个重要组成部分。由于环境监测,包括大气污染监测在整个环境保护工作中所占的基础性地位,国家有必要统一建立完整的监测制度体系。因此,本条规定,国务院环境保护行政主管部门建立大气污染监测制度,组织监测网络,制定统一的监测方法。现行的《环境保护法》和其它单项污染防治法均有类似的规定。这些规定的主要内容包括:

一、大气污染防治监测制度、监测网络和监测方法由国务院环境保护行政主管部门统一建立。任何其它单位和个人不得擅自建立大气污染监测制度、网络和方法。这主要是考虑到大气污染监测工作有着很强的技术性,需要有统一的监测规范,而各地的大气污染状况和人员技术配备又有着很大的区别,为了防止出现不同标准、不同技术规格的监测体系,需要由国务院环境保护行政主管部门统一组织。否则,对我国大气污染防治和环境保护工作的开展会带来严重负面影响。1983年7月,城乡建设环境保护部就发布了《全国环境监测管理条例》,对环境监测工作进行了统一规范。1996年11月,国家环境保护局发布了《环境监测报告制度》,对环境监测报告的管理作了明确规定。

二、国务院环境保护行政主管部门负责建立大气污染监测制度,组织监测网络,制定统一的监测方法。“建立大气污染监测制度”是指通过制定规范文件、提供资金和技术上的支持建立如何开展大气污染监测的规范要求和制度体系。“组织监测网络”是指建立一整套对大气环境进行监测的设备、仪器、人员等,对大气环境质量和污染程度进行统一监测。“制定统一的监测方法”是指对开展大气污染监测的技术要求进行统一规范。上述三项都要求由国家环境保护总局完成。《全国环境监测管理条例》规定了各级环境保护行政主管部门在环境监测管理方面的主要职责是:(1)领导所辖区域内的环境监测工作;(2)制定环境监测工作及监测站网的建设、发展规划和计划,并监督其实施;(3)制定环境监测条例、各项工作制度、业务考核制度、人员培养计划及监测技术规范;(4)组织和协调所辖区域内环境监测网工作,负责安排综合性环境调查和质量评价;(5)组织编报环境质量月报、年报和环境质量报告书;(6)组织审核环境监测的技术方案及评定其成果,审定环境质量评价的理论及其实践价值;(7)组织开展环境监测的国内外技术合作及经验交流。

第二十三条 大、中城市人民政府环境保护行政主管部门应当定期发布大气环境质量状况公报,并逐步开展大气环境质量预报工作。

大气环境质量状况公报应当包括城市大气环境污染特征、主要污染物的种类及污染危害程度等内容。

【释义】 本条是对大气环境质量状况公报的规定

一、环境质量状况公报是指国家有关环境保护行政主管部门发布的,将城市环境质量状况和污染程度的监测数据进行综合统计、分析、总结,并通过有关渠道公开的书面文件。它是全国或者一个地区环境质量状况和污染程度的客观反映,也是开展大气污染防治工作的基础。现行的《环境保护法》第十一条第二款明确规定:“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门,应当定期发布环境状况公报。”根据这一规定,目前全国绝大多数大、中城市已经开展这项工作,其中北京、上海等46个城市向全国范围发布公报。国家环境保护总局也发布年度的环境状况公报,对我国的环境质量状况和污染程度进行统计、分析和总结。这些环境状况公报中一般包括大气污染防治的内容。

按照本条第一款的规定,大气环境质量状况将作为一项独立的公报内容来体现。当然,表现形式可以多种多样。既可以在环境状况公报中体现,也可以单独发布。这就比《环境保护法》的规定更进了一步。这也是考虑到我国大气污染严重状况的结果。

二、大气环境质量状况公报的发布主体是大、中城市人民政府环境保护行政主管部门。由于法律规定各级政府环境保护行政主管部门对本辖区的环境质量负责。因此,环境保护行政主管部门对城市环境质量负有法定的监督管理职责。这其中就包括大气环境。另外,考虑到发布大气环境质量状况公报需要有一定的技术支持。环境保护行政主管部门应当配备符合需要的大气环境监测设备和专业人员。在目前的条件下,统一要求全国所有城市都发布大气环境质量状况公报还不大可能。有的小城市并不具备技术和经济条件。因此,法律只要求大、中城市的环境保护行政主管部门发布大气环境质量状况公报。这里所说的“大、中城市”是指符合《城市规划法》要求的大、中城市。按照《城市规划法》第四条,大城市是指市区和近郊区非农业人口五十万以上的城市;中等城市是指市区和近郊区非农业人口二十万以上、不满五十万的城市。

另外,修订后的法律只要求大、中城市人民政府环境保护行政主管部门定期发布大气环境质量状况公报。至于这一期限是多少,是每天、每月还是每年,法律没有加以限制。各城市可以根据本地区的大气污染状况和经济技术发展水平自行确定。比如北京市环境保护局目前就已经开展大气环境质量日报,每天对北京市的大气环境质量状况和污染程度进行公告。没有条件做到的或者大气环境质量良好,不需要每日公告的,也可以一周一报,或者一月一报。需要说明的是,大气环境质量状况公报是公众了解本地大气环境质量状况和污染程度的重要途径,也是确保公民环境权得以实现的基础,必须通过公开的渠道加以公布,否则就不能称为“公报”。因此,不论多长周期发布的公报,都应当在公共媒体上公开发布,不能以污染严重不利于社会稳定等理由搞“暗箱操作”。

三、大、中城市人民政府环境保护行政主管部门应当逐步开展大气环境质量预报工作。随着我国经济的发展和社会的进步,各阶层的环境意识越来越高,当地环境质量包括大气环境质量状况和污染程度逐渐成为人们关注的焦点。大气环境质量逐渐成为和天气一样与人们日常生活密不可分的事项。有的大、中城市居民开始象关心天气变化一样关心大气污染程度。这就为环境保护工作提出了新课题。修订后的法律适应这一变化趋势,要求有条件的大、中城市人民政府环境保护行政主管部门逐步开展大气环境质量预报工作。所谓“大气环境质量预报”,就是有关主管部门根据当地的自然和社会条件,立足于当前大气环境质量状况和污染程度,对未来一定期限内当地大气环境质量状况和污染程度的发展趋势进行分析和预测,并作出预测结论的活动。它在性质上类似于天气预报。要完成上述工作,一方面需要经济、技术的支持,另一方面还需要专业的监测技术人员,同时还取决于当地大气环境污染的严重程度。我国目前还基本上作不到。因此,法律规定了鼓励性条款,要求条件具备的城市逐步开展这项工作。

四、大气环境质量状况公报的内容。根据第二款规定,大气环境质量状况公报应当包括城市大气环境污染特征、主要污染物的种类及污染危害程度等内容。具体而言:

1.城市大气环境污染特征。所谓“大气环境污染特征”是指当地大气环境污染的基本特点和形态。比如,该城市大气环境污染是属于煤烟型污染还是机动车排放为主的污染,污染物排放有哪些明显的特点,大气环境质量是恶化还是有好转的趋势等。它是经过对城市大气污染物排放进行监测、统计、分析后得出的对大气环境质量状况的基本结论和看法。

2.主要污染物种类。即城市大气环境污染主要由哪些污染物导致。比如二氧化硫、一氧化碳、氮氧化物、碳氢化合物等。同时要分析各种污染物在城市大气环境污染中所占的比重及其来源。一般情况下二氧化硫污染主要来自煤炭,而氮氧化物等主要来自机动车。公报中应当作出分析和说明。

3.污染危害程度。即根据对城市大气环境质量状况和污染程度的分析,得出的大气环境对人体和社会经济发展的危害严重程度。这一般通过大气环境质量级别来表示。比如,根据《环境空气质量标准》,城镇规划中划定的居民区、商业交通居民混合区、文化区、一般工业区和农村地区应当执行二级空气质量标准。具体而言,二氧化硫年平均浓度不得超过0.06mg/m3,日平均不得超过0.15mg/m3,1小时平均不得超过0.5mg/m3;总悬浮颗粒物年平均浓度不得超过0.2mg/m3,日平均不得超过0.3mg/m3;氮氧化物年平均浓度不得超过0.05mg/m3,日平均不得超过0.1mg/m3,1小时平均不得超过0.15mg/m3。超过上述规定的大气环境质量即属于超过二级环境质量的区域,对人体健康和社会的危害加剧。

第二部分 释义 第三章 防治燃煤产生的大气污染

第二十四条 国家推行煤炭洗选加工,降低煤的硫份和灰份,限制高硫份、高灰份煤炭的开采。新建的所采煤炭属于高硫份、高灰份的煤矿,必须建设配套的煤炭洗选设施,使煤炭中的含硫份、含灰份达到规定的标准。

对已建成的所采煤炭属于高硫份、高灰份的煤矿,应当按照国务院批准的规划,限期建成配套的煤炭洗选设施。

禁止开采含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭。

【释义】 本条是对煤炭开采方面大气污染防治措施的规定。

本条规定包括以下几层含义:

一、国家推行煤炭洗选加工

煤炭是我国能源结构的重要组成部分。目前,我国城市能源消耗仍然是以煤炭为主,一般占整个能源消耗的70-80%。这种能源结构决定了我国的大气污染以煤烟型为主。目前,全国燃煤产生的二氧化硫约占总量的70%以上。以北京市为例,北京市年耗煤量达2800多万吨,其中所用的煤炭大多是高硫份、高灰份的煤炭,由此燃烧排放出来大量二氧化硫、氮氧化物和烟尘,致使大气污染指标居高不下。在能源结构短期内无法根本改变的情况下,推行煤炭的清洁利用就显得尤为重要。考虑到这种情况,本条第一款规定,国家推行煤炭洗选加工,降低煤的硫份和灰份,限制高硫份、高灰份煤炭的开采。所谓煤炭洗选,是指通过一些机械方法脱除煤种的矿物质,并按需要分成不同质量、规格的产品。煤炭洗选是我国发展洁净煤的源头技术,其技术成熟,运行成本低。常规的物理选煤可除去60%的灰份和40%-70%的黄铁矿硫。经过洗选的煤炭还可以大大提高燃烧效率,并减少污染物排放和无效运输。据有关资料显示,入洗1亿吨原煤一般可以减少燃煤排放的二氧化硫100-150万吨。目前,由于种种原因,我国的原煤入洗率还不足1/4,大量的原煤处在直接燃烧的状态,既浪费了资源又增加了环境压力。因此,国家将采取各种有效措施,积极推行煤炭的洗选加工,降低煤的硫份和灰份,促进洁净煤技术的推广和使用。

二、限制高硫份、高灰份煤炭的开采

高硫份、高灰份的煤炭对我国大气环境的危害相当严重。所谓高硫份,根据国家煤炭行业部门的技术准则要求,一般是指含硫量在3%以上的煤炭,含硫量在2%-3%之间的属于中高硫煤,1%以下的属于低硫煤。目前我国中高硫煤的产量约为9600万吨,为全国煤炭总产量的7%。对高硫煤的开采进行限制,可以减少二氧化硫排放总量的20%左右。因此,对高硫煤的开采进行限制,既有必要,在经济上也是可以承受的。国家煤炭有关部门已经在这方面采取了一定的措施,取得了较好的效果。

考虑到高硫份、高灰份煤炭对大气环境的严重污染以及煤炭洗选对防治大气污染的重要意义,本条第一款和第二款分两种情况对煤矿的建设提出要求。

1.对于新建的所采煤炭属于高硫份、高灰份的煤矿,必须建设配套的煤炭洗选设施,对所开采的煤炭进行洗选,使煤炭中的含硫份、含灰份达到规定的标准。需要注意的是,这一规定虽然着眼点在要求煤矿建设配套的洗选设施,但真正的目的是要求煤炭中的含硫份和含灰份达到规定的标准。违反这一规定的,应当依照本法第六十条第一项的规定追究法律责任。

2.对于已经建成的所采煤炭属于高硫份、高灰份的煤矿,应当按照国务院批准的规划,限期建成配套的煤炭洗选设施。这一规定表明,国家对已经建成的煤矿,其要求是不同于新建的煤矿的。对新建煤矿的要求比对已建成煤矿的要求要严格。对于已经建成的煤矿,原则上是要求按照国务院批准的规划,在规定的期限内限期建成配套的煤炭洗选设施,减少所采煤炭的含硫份和含灰份。

三、禁止开采含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭

含放射性物质的煤矿,比如含铀矿石,对大气、水体和土壤都可能造成污染,进而危害人体健康。含砷的煤矿同样对大气、水体、土壤均可能产生污染,对人体健康也有严重危害。因此,对含这些有毒有害物质的煤矿,国家严格限制开采。如果煤矿中这些物质的含量超过了规定的标准,国家禁止开采。

第二十五条 国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施,改进城市能源结构,推广清洁能源的生产和使用。

大气污染防治重点城市人民政府可以在本辖区内划定禁止销售、使用国务院环境保护行政主管部门规定的高污染燃料的区域。该区域内的单位和个人应当在当地人民政府规定的期限内停止燃用高污染燃料,改用天然气、液化石油气、电或者其他清洁能源。

【释义】 本条是对推广清洁能源生产和使用以及划定禁止销售、使用高污染燃料区域的规定。

本条规定包括以下主要内容:

一、国家推广清洁能源的生产和使用

本条第一款规定,国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施,改进城市能源结构,推广清洁能源的生产和使用。

目前,我国的城市能源消费结构仍然是以煤炭为主,一般占整个能源消耗的70-80%。以北京市为例,北京市年耗煤量达2800多万吨,而且所用的大多是高硫份、高灰份的煤炭,由此直接燃烧排放出大量的二氧化硫、氮氧化物和烟尘,致使城市大气中这三项污染指标长期居高不下。为从根本上改变这种状况,国务院有关部门和地方各级人民政府就有必要采取措施,从改进城市能源结构入手,大力推广清洁能源的生产和使用,彻底走出对煤的依赖,改为使用天然气、电、液化石油气等清洁能源。这对改善城市大气环境质量有着重要意义。

二、禁止销售、使用高污染燃料区域的划定和区域内的限制政策

本条第二款规定,大气污染防治重点城市人民政府可以在本辖区内划定禁止销售、使用国务院环境保护行政主管部门规定的高污染燃料的区域。改区域内的单位和个人应当在当地人民政府规定的期限内停止燃用高污染燃料,改用天然气、液化石油气、电或者其他清洁能源。

这一规定是此次修订《大气污染防治法》新增的,是修订的重点之一,下面将对这一规定作比较具体的介绍。

1.这一规定出台的背景。

1999年8月,全国人大环境与资源保护委员会提请第九届全国人大常委会第十一次会议审议的草案中,将集中力量抓大气污染防治重点城市的污染治理作为修订的主要内容之一。这其中包括了一项内容,即大气污染防治重点城市可以根据本辖区的实际情况划定禁煤区,限制直接燃用原煤,改用天然气、液化石油气、煤制气、电能或者其他清洁能源。这主要是考虑到以下因素:(1)我国城市大气污染程度与以煤炭为主的能源消费结构有着直接的关系。随着国民经济的发展,城市规模和城市人口的增长,特别是进入九十年代以来,由于城市中的能源结构没有大的变化,致使大气环境中主要污染物全国平均值呈上升趋势。二氧化硫浓度年日均值逐年上升,已经超过国家标准中的三级标准限值,已属于严重污染水平。总悬浮颗粒物浓度日均值有回升迹象,处于严重污染状态。这方面,北京市就是一个典型的例子。近几年,北京市的煤炭消耗量维持在每年2800万吨左右,占全市能源总消耗量的70%以上,尤其在规划市区1040平方公里内,集中了全市50%的人口、80%的建筑、60%的工业产值、80%的能源消费。在这种情况下,虽然加强了城市环境建设和污染治理,但市区内的大气污染问题仍然显得十分突出。1997年空气中总悬浮颗粒物、二氧化硫和氮氧化物的年日均值分别为每立方米371微克、125微克和133微克,分别超过国家空气质量二级标准85.5%、108%和166%。遇到大雾逆温天气,污染物不易扩散,更加剧了大气污染。为了从根本上解决我国因大量燃用煤炭造成的严重大气污染,结合我国能源的生产情况,逐步调整城市能源结构,特别是在城市中的某些区域禁止燃用煤炭,对改善城市大气环境质量是十分必要的。(2)随着社会的进步和经济的发展,北京、天津、成都、沈阳、郑州、西安等许多大中城市开始使用天然气。东海平湖油气田将开始向上海供气。准噶尔、柴达木、川渝、陕甘宁四大气田向东输气干线也已动工。再加上液化石油气、煤层气、电及其他新能源的开发利用,对城市某些区域来说,禁止燃用煤炭是可能的。北京市为解决大气污染问题,已在城区八个区内划定了40片“无煤区”,总面积为105平方公里。上海市计划将内环线内某些区域划定为禁煤区,西安等其他城市也有类似计划。基于上述两点,第一审草案提出了划定禁煤区的内容。

修订草案在全国人大常委会审议过程中,有的常委委员提出,煤炭是我国的主要燃料,在采取洗选、固硫、脱硫和其他措施之后,仍然是可以使用的,本法不宜笼统规定划定禁煤区,而应规定在一定区域内划定禁止使用高污染燃料的区域。根据这一意见,修订后的法律对禁煤区的规定作了调整,改为禁止销售、使用高污染燃料的区域。不过,其实质含义并未改变。

2.禁止销售、使用高污染燃料区域的划定。

(1)划定部门。根据本条第二款的规定,禁止销售、使用高污染燃料的区域由大气污染防治重点城市人民政府划定,除此之外的任何其他机构,包括各级环境保护行政主管部门均无权划定上述区域。本法第十七条对大气污染防治重点城市的范围作了明确规定。只有那些依照第十七条规定属于大气污染防治重点城市范围之列的城市,其人民政府才有权在其管辖范围内划定禁止销售、使用高污染燃料的区域。由此也可以看出,本款的规定是与本法第十七条的规定是密切联系的,是法律赋予大气污染防治重点城市人民政府的特殊权限。

(2)划定依据。大气污染防治重点城市人民政府在划定禁止销售、使用高污染燃料区域时,应当充分考虑到当地的实际情况,结合本辖区的大气环境质量状况、经济发展水平、技术开发能力、能源消费结构以及人民群众的承受能力等因素,加以综合研究,以确定是否划定禁止销售、使用高污染燃料的区域。这主要是因为我国城市众多,各地的情况差别很大,一律要求各大气污染防治重点城市人民政府划定禁止销售、使用高污染燃料的区域,既无可能,也无必要。因此,法律只规定大气污染防治重点城市人民政府“可以”在本辖区内划定禁止销售、使用高污染燃料的区域,而不是“应当”或者“必须”。这样规定的根本目的就是要求各地从自身的实际情况出发,不同的情况区别对待。

(3)高污染燃料的确定。什么是“高污染燃料”,本条第二款规定由国务院环境保护行政主管部门确定。一般情况下,高污染燃料主要指的是煤炭。但是,煤炭本身的形态、类型也比较多,其成份、性质以及对大气环境的污染程度有较大的差别,不能一律认为就是高污染燃料。是否属于本条所说的高污染燃料,应当依据国务院环境保护行政主管部门的有关规定来确定。国务院环境保护行政主管部门将通过发布名录的方式具体规定哪些燃料属于本条规定的高污染燃料。其他有关部门和地方各级人民政府不能自行确定禁止销售、使用的高污染燃料的范围。

3.禁止销售、使用高污染燃料区域内的限制性要求。

顾名思义,禁止销售、使用高污染燃料区域,就应当禁止高污染燃料的销售和使用。也就是说,在上述区域内,销售和使用高污染燃料的行为将被视为非法。本条第二款对此还作了进一步的规定,要求该区域内的单位和个人应当在当地人民政府规定的期限内停止燃用高污染燃料,改用天然气、液化石油气、电或者其他清洁能源。对违反上述规定的,应当依照本法第五十一条的规定追究法律责任。

第二十六条 国家采取有利于煤炭清洁利用的经济、技术政策和措施,鼓励和支持使用低硫份、低灰份的优质煤炭,鼓励和支持洁净煤技术的开发和推广。

【释义】 本条是对国家鼓励和支持煤炭清洁利用的规定。

众所周知,煤炭在我国一次性能源生产和消费中占主导地位,在我国化石能资源的探明储量中,煤炭占了92.2%。这一资源条件决定了我国以煤为主的能源消费结构在短时期内不可能有较大的改变。传统的煤炭开发和利用技术对大气环境产生了严重的不利影响,其中有80%以上的煤炭用于直接燃烧。据统计,1998年,我国二氧化硫排放2087万吨,烟尘排放量1335万吨,工业粉尘排放量1344万吨。其中燃煤产生的二氧化硫约占总量的70%以上。因此,要从根本上控制严重的大气污染,必须从我国的实际情况出发,大力发展和推广煤炭的清洁利用,使用洁净、高效的洁净煤技术。这不仅是我国煤炭工业调整产业结构,实行综合开发,提高煤炭利用率的有效途径,也是解决煤炭开发利用造成环境污染,实现可持续发展的根本对策之一。针对这种情况,本条规定,国家采取一系列有利于煤炭清洁利用的经济、技术政策和措施,鼓励和支持使用低硫份、低灰份的优质煤炭,鼓励和支持洁净煤技术的开发和推广。

我国的洁净煤技术是以煤炭洗选为源头、以煤炭气化为先导、以煤炭洁净燃烧和发电为核心的技术体系。《中国洁净煤技术“九五”计划和2010年发展纲要》中,列出了14种技术作为我国发展洁净煤技术的主要领域。其中煤炭洗选、型煤、水煤浆、煤层气开发利用、煤矸石和矿井水综合利用属于煤炭开发、生产、加工过程中的洁净煤技术;煤炭气化、煤炭直接液化、循环流化床发电、烟气净化、工业炉窑、粉煤灰综合利用等属于煤炭深加工和有效利用方面的洁净煤技术。在我国目前的情况下,要做好以下工作:(1)大力发展煤炭洗选加工,提高煤炭入洗率;(2)推广型煤技术,逐步限制散煤燃烧;(3)推广动力配煤技术;(4)开发利用煤层气资源;(5)统一规划,合理布局,发展坑口电站,实现煤电联营;(6)在大、中城市推行热电联产、集中供热,逐步取消小锅炉;(7)发展城市煤气;(8)鼓励发展先进炼焦技术。为此,国家给予政策扶持,这主要包括:制定技术引导政策;淘汰和限制使用落后工艺和设备;增加资金投入;给予税收优惠;严格对排污行为的经济和行政控制,减少以交费替代技术改造的现象等等。

第二十七条 国务院有关主管部门应当根据国家规定的锅炉大气污染物排放标准,在锅炉产品质量标准中规定相应的要求;达不到规定要求的锅炉,不得制造、销售或者进口。

【释义】 本条是对锅炉大气污染防治的规定。

据测算,我国现有工业锅炉约36.5万台,年耗原煤约3亿吨,年排放烟尘超过1000万吨,是影响我国大气环境的主要污染源之一。随着我国国民经济的快速发展,在今后相当长的时期内,工业锅炉的数量还会逐年递增。预计到2000年工业锅炉的年耗煤量将达到4亿吨,年烟尘排放量将达到1500万吨。为了加强对工业锅炉烟尘污染的治理,1983年我国就发布了《锅炉烟尘排放标准》,对工业锅炉的烟尘污染控制提供技术指标。但是,随着锅炉数量的逐年增加,烟尘污染日益严重,原标准中规定的限值与改善大气环境质量的烟尘总量控制的要求已经不相适应。另外,原标准中没有二氧化硫的控制指标,不能满足二氧化硫污染控制的要求。因此,国家于1992年发布了《锅炉大气污染物排放标准》,要求对燃煤锅炉最高允许烟尘和二氧化硫排放浓度、烟气黑度及锅炉初始排放最高允许烟尘浓度和烟气黑度进行控制。据此,本法修订时,对原第十九条作了修改。

《锅炉大气污染物排放标准》对燃煤锅炉排放的大气污染物提供了控制指标。比如,1992年8月1日起立项新安装或更换的锅炉,其大气污染物控制标准为:(1)烟尘浓度,在自然保护区、风景名胜区和其他需要特殊保护的区域内为100mg/m3;在城镇规划中确定的居住区、商业交通居民混合区、文化区、一般工业区和农村地区为250mg/m3,特定工业区为350mg/m3。(2)二氧化硫浓度,燃煤含硫量≤2%的为1200mg/m3,燃煤含硫量>2%的为1800mg/m3。(3)烟气黑度为1级林格曼黑度。

按照《锅炉大气污染物排放标准》的规定,符合一定标准的锅炉,其最高允许烟尘浓度和烟气黑度、二氧化硫排放浓度都应当达到规定的标准。为了落实这一规定,国家有关部门应当在锅炉产品质量标准中规定相应的要求。按照我国现行的行政管理体制,锅炉大气污染物排放标准提供的只是控制锅炉大气污染物排放的技术指标,要从根本上控制锅炉对大气环境造成污染,还应当从锅炉产品的制造、销售或者进口着手,而这方面的内容是属于产品质量监管范围之列,国家规定由技术监督等部门负责。本条对锅炉大气污染物排放控制作这样的规定,完全是考虑到我国现行行政管理体制和区分不同控制手段的结果。也就是说,国家有关部门应当按照锅炉大气污染物排放标准提出的要求,在锅炉产品质量标准体系中增加有关控制污染大气污染物排放的技术指标的内容,只有符合上述产品质量标准体系,包括控制大气污染物排放的相关指标内容的锅炉产品,才允许制造、销售或者进口。达不到规定要求的锅炉,视为质量不合格产品,不得制造、销售或者进口。违反者应当依照《产品质量法》、《消费者权益保护法》的有关规定处理。

第二十八条 城市建设应当统筹规划,在燃煤供热地区,统一解决热源,发展集中供热。在集中供热管网覆盖的地区,不得新建燃煤供热锅炉。

【释义】 本条是对发展集中供热的规定。

发展城市集中供热,有助于节约能源、综合防治大气污染。目前我国还有一些地区,采用分散的燃煤小锅炉供热,不仅使能源得不到充分、有效的利用,还加重了大气污染。针对这种城市供热的实际情况,本条规定城市建设应当统筹规划,在燃煤供热地区,统一解决热源,发展集中供热。与原法相比,增加了“在燃煤供热地区”这一限制条件。这主要是考虑到随着经济的发展和技术的进步,居民居住环境的进一步改善,一家一户式的锅炉式供热在未来不是完全不可能的,而且在经济上可以承受,技术上可行,能源利用充分,不会造成大气污染。法律不能完全不留下空间。但是,在燃煤供热地区,以目前的经济、技术水平来看,分散的小锅炉供热无论是从经济的角度还是环境保护的角度,都是不可取的。因此,发展集中供热还是这些地区解决大气污染问题的最终办法。

本条还规定,在集中供热管网覆盖的地区,不得新建燃煤供热锅炉。这是因为如果某个地区已经建设了集中供热的管网,如果再新建燃煤供热锅炉,不仅会使现有的管网得不到充分利用,还易导致重复建设,并可能加重大气污染。因此,本条对在集中供热管网覆盖地区新建燃煤供热锅炉作出了禁止性规定。违反这一规定的,应当依照本法第五十二条的规定给予处罚。

《大气污染防治法实施细则》对这一问题也作了具体规定:城市新建工业区、新建住宅区以及老城区成片改造,应当实行热电联供;对不具备热电联供条件的,应当实行集中供热;热电联供和集中供热设施应当与建筑工程同时设计、同时施工、同时交付使用。

第二十九条 大、中城市人民政府应当制定规划,对饮食服务企业限期使用天然气、液化石油气、电或者其他清洁能源。

对未划定为禁止使用高污染燃料区域的大、中城市市区内的其他民用炉灶,限期改用固硫型煤或者使用其他清洁能源。

【释义】 本条是对大、中城市饮食服务企业和其他民用炉灶限期使用清洁能源的规定。

由于以煤为主的能源结构的制约,我国大、中城市的大气污染仍然以煤烟型为主。而以煤炭为能源的设施中,饮食服务等第三产业和民用的炉灶占了很大的一部分。本条的规定就是针对上述情形作出的。

一、对饮食服务企业的要求

本条第一款规定,大、中城市人民政府应当制定规划,对饮食服务企业限期使用天然气、液化石油气、电或者其他清洁能源。根据这一规定:

1.本款规定仅适用于大、中城市。这里所说的大、中城市是指符合《城市规划法》规定要件的城市。《城市规划法》第四条规定,大城市是指市区和近郊区非农业人口50万以上的城市;中等城市是指市区和近郊区非农业人口20万以上、50万以下的城市。

2.本条规定仅适用于大、中城市的饮食服务企业,即从事饮食行业或者其他服务行业的企业。工业企业和个人都不适用本条规定。

3.考虑到我国大城市和中等城市数量较多,各城市的经济、技术发展水平和大气环境污染状况差别较大,如果在法律中直接规定各大、中城市一律要在一个统一的期限内使所有的饮食服务企业改用天然气等清洁能源,执行起来可能有较大的难度,实际上也很难做到。因此,法律将这一问题的决定权交给了各大、中城市的人民政府。各大、中城市的人民政府可以根据本地的实际情况,制定规划,要求有关饮食服务企业在规划规定的期限内改用天然气等清洁能源。当然,有关人民政府应当切实履行好法律赋予的这一职责,在充分考虑本地经济、技术发展水平和大气环境污染程度的前提下,本着防治大气污染、保护人民群众生存和发展环境的精神,尽快制定相应的规划,实现上述目标。

4.本条规定的清洁能源,包括天然气、液化石油气、电以及其他对大气环境没有污染或者污染很少的能源。

二、对民用炉灶的要求

本条第二款规定,对未划定为禁止使用高污染燃料区域的大、中城市市区内的其他民用炉灶,限期改用固硫型煤或者使用其他清洁能源。根据这一规定:

1.本条规定只适用于大、中城市市区,城市郊区不适用本条规定。

2.适用本条规定的大、中城市不包括那些依照本法第二十五条第二款规定划定了禁止使用高污染燃料区域的大气污染防治重点城市。这是因为本条规定中,允许民用炉灶使用固硫型煤,而煤正是法律规定的高污染燃料中的一种。如果该城市划定了禁止使用高污染燃料的区域,那么,在该区域内,煤就不再允许使用。因此,为了避免法条之间的冲突,本条规定只有那些未划定或者无权划定禁止使用高污染燃料区域的大、中城市,才应当要求市区内的民用炉灶,限期改用固硫型煤或者使用其他清洁能源。至于那些划定了禁止使用高污染燃料区域的城市,这一问题已经通过划定禁止使用高污染燃料区域得到了解决。

3.本条规定只适用于民用炉灶,工业炉灶不在本条规定适用范围之列。

4.我国各大、中城市人口集中,民用炉灶数量大而分散,长期使用煤炭作为主要能源,对大气环境尤其是冬季的大气环境造成了很大的危害。这一点在有冬季供暖任务的北方城市表现得尤为明显。据统计,目前我国每年用于民用煤炭消耗约为2.3亿吨,其中蜂窝煤不足4000万吨,80%的为原煤散烧。因此,对这些地方的民用炉灶加以控制是完全必要的。最终的解决方案是要尽可能减少民用炉灶的数量,实现统一供热,并采用清洁能源。但是,我国目前的经济发展水平和技术能力都还不能确保这一目标的实现。在现有条件下,一律禁止民用炉灶使用煤炭作为能源是不现实的。因此,本条规定,民用炉灶可以使用煤炭,但是不能直接燃用原煤,而应当在当地人民政府规定的期限内改用固硫型煤,以尽可能减少对大气环境造成污染。这也是对民用炉灶实施的过渡性替代方案。当然,使用天然气、电等清洁能源是最终的出路。《国务院关于加强环境保护若干问题的决定》中规定,“到2000年,大、中城市要实现市区内民用炉灶燃用固硫型煤或其他清洁燃料。”目前,全国有109个城市制定了规划,采取各种方法逐步停止原煤散烧。这里所说的“固硫型煤”,是指用煤粉、煤泥、焦粉压制而成的快状燃料。这种燃料在压制过程前添加了粘结剂(提高型煤的强度)、固硫剂(减少二氧化硫排放量)、助燃剂(提高热值和燃烧效率),以提高煤炭的利用率,减少对大气环境的污染。

第三十条 新建、扩建排放二氧化硫的火电厂和其他大中型企业,超过规定的污染物排放标准或者总量控制指标的,必须建设配套脱硫、除尘装置或者采取其他控制二氧化硫排放、除尘的措施。

在酸雨控制区和二氧化硫污染控制区内,属于已建企业超过规定的污染物排放标准排放大气污染物的,依照本法第四十八条的规定限期治理。

国家鼓励企业采用先进的脱硫、除尘技术。

企业应当对燃料燃烧过程中产生的氮氧化物采取控制措施。

【释义】 本条是对控制二氧化硫排放、除尘和国家有关鼓励政策的规定。

本条强化了对有关企业控制二氧化硫排放和除尘的要求。对新建、扩建的有关企业,不论是否在酸雨控制区和二氧化硫污染控制区内,都应当建设配套的脱硫、除尘装置或者采取其他控制二氧化硫排放、除尘的措施;对于位于两控区内已建的企业,如果超过规定的污染物排放标准,就不再属于采取控制措施的问题,而应当限期治理。另外,本条还对氮氧化物的控制扩大其适用范围,只要是燃料燃烧过程中产生的氮氧化物,企业都应当采取控制措施。

本条规定包括以下主要内容:

一、对新建、扩建企业的要求

本条第一款规定,新建、扩建排放二氧化硫的火电厂和其他大中型企业,超过规定的污染物排放标准或者总量控制指标的,必须建设配套脱硫、除尘装置或者采取其他控制二氧化硫排放、除尘的措施。根据这一规定:

1.本款规定适用于所有排放二氧化硫的火电厂和其他大中型企业。从我国目前的实际情况来看,火电厂或者其他排放二氧化硫的大中型企业对大气污染的分担率相当高,尤其是酸雨的产生,主要来自火电厂和其他大中型企业排放的二氧化硫。另外,这些企业资金和技术相对雄厚,如果其污染物排放超过规定的排放标准或者总量控制指标,要求其建设配套的脱硫、除尘装置或者采取其他控制二氧化硫排放、除尘的措施是基本可行的。

从立法本意来看,作这样的规定还隐含着一个煤炭政策引导的目的。目前我国的能源消费结构仍然以煤炭为主,这一格局在短时期内不可能有根本性的变化。在城市能源消耗中,煤炭占了70-80%,而且大多数为工业和民用部门直接燃用,转化为电能的比例还不高,这是导致严重的煤烟型污染的重要原因。我国每年高硫煤的产量约占煤炭总产量的7%。由于各种原因,低硫煤大多数作为电厂等大中型企业的生产原料加以使用,民用煤炭反而多是中、高硫煤。从实际情况看,要求居民对使用的煤炭进行脱硫、除尘处理是不现实的,而真正具有处理的能力的企业却不需要对煤炭进行脱硫、除尘处理,这种不尽合理的能源消耗结构在一定程度上加重了大气环境的污染。因此,本法对排放二氧化硫的火电厂和其他大中型企业作出了强制性的要求,凡属新建、扩建上述企业的,就应当建设配套的脱硫、除尘装置或者采取其他控制二氧化硫排放、除尘的措施,从而发挥法律的引导功能,促使这部分企业多用高硫煤,将低硫煤转至民用。

2.只有新建、扩建排放二氧化硫的火电厂和其他大中型企业,才适用本款规定,已经建成的企业,不适用本款的规定。对已经建成的企业,一部分将通过本条第二款的规定来解决,不在本条第二款规定范围内的已建成的企业,法律没有提出义务性的要求。这主要是考虑到我国排放二氧化硫的火电厂和其他大中型企业数量较大,企业之间差别也很大。不同的企业,其经济条件和技术能力有着本质的差别。而建设配套的脱硫、除尘装置需要相当大的资金。一律要求所有的上述企业都建设配套的脱硫、除尘装置或者采取其他控制二氧化硫排放、除尘的措施,执行中可能会有一定的问题。有的的老企业近年来面临着诸多问题,一旦要耗费庞大的资金来建设配套的脱硫、除尘装置,企业根本无法承受。考虑到这种实际情况,法律只对新建和扩建的企业提出了要求。当然,这并不等于说这些企业就可以无限制地排污,它们也要遵守本法第十三条及其他相关条款的规定,采取措施,使排放的污染物达到规定的标准。

3.要求建设配套的脱硫、除尘装置或者采取其他控制二氧化硫排放和除尘措施的企业,是那些超过规定的污染物排放标准或者总量控制指标的企业。这是适用本款规定的限制性条件。本法第十三条明确规定,向大气排放污染物的,其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准。这是对所有排污者提出的基本要求。不能做到这一要求的企业、单位和个人,法律规定了一系列相应的措施,促使有关企业、单位和个人实现达标排放。在这一原则要求下,衍生出一整套对排污者的控制措施。这是理解修订后的大气污染防治法的核心。本款的规定不过是在一个方面的具体化。另外,本法第十五条规定了总量控制制度。对有总量控制任务的企业事业单位,必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物。因此,如果有关企业可以达到国家或者地方规定的污染物排放标准或者总量控制指标的,不适用本款规定。

二、对“两控区”内已建企业的要求

本条第二款规定,在酸雨控制区和二氧化硫污染控制区内,属于已建企业超过规定的污染物排放标准排放大气污染物的,依照本法第四十八条的规定限期治理。根据这一规定:

1.如前所述,本条第一款所规范的是新建、扩建的企业,至于已经建成的企业,则分为两种情况加以解决。一种是酸雨控制区和二氧化硫污染控制区内的企业,适用本款的规定;另一种是酸雨控制区和二氧化硫污染控制区外的企业,只适用本法第十三条及其他相关条款的规定。因此,适用本款规定的企业,必须具备两个条件,一是已经建成的,新建和扩建的企业不适用本款规定;二是必须位于酸雨控制区和二氧化硫污染控制区内。另外,需要说明的是,本条第一款针对的是排放二氧化硫的火电厂和其他大中型企业,而第二款所针对的则是所有类型的企业,不仅仅是火电厂或者大中型企业。

2.本款规定体现了对酸雨控制区和二氧化硫污染控制区内企业的特殊要求,这也是对“两控区”实行特殊大气污染防治政策的体现,同时也是“两控区”内严重的大气污染导致的必然结果。1998年国务院发布的《关于酸雨控制区和二氧化硫污染控制区有关问题的批复》规定:除以热定电的热电厂外,禁止在大中城市城区及近郊区新建燃煤火电厂。新建、改造燃煤含硫量大于1%的电厂,必须建设脱硫设施。现有燃煤含硫量大于1%的电厂,要在2000年前采取减排二氧化硫的措施,在2010年前分期分批建成脱硫设施或者采取其他具有相应效果的减排二氧化硫的措施。化工、冶金、建材、有色等污染严重的企业,必须建设工艺废气处理设施或者采取其他减排措施。这与本款的规定都是相一致的。

3.适用本款规定的必须是超过规定的污染物排放标准排放大气污染物的企业。未超标的,不适用本款规定。

4.在酸雨控制区和二氧化硫污染控制区内,属于已建企业超过规定的污染物排放标准排放大气污染物的,应当依照本法第四十八条的规定限期治理。这一规定比原法的规定更加严格,一旦发生,就不再是建设配套的脱硫、除尘设施的问题,而应当按照本法第四十八条和国务院的有关规定进行限期治理。当然,治理的措施仍然可以包括建设配套的脱硫、除尘措施或者采取其他控制二氧化硫排放、除尘的措施。

三、国家鼓励企业采用先进的脱硫、除尘技术

考虑到脱硫、除尘技术对大气污染防治的重要意义,本条第三款作了原则性的规定,国家鼓励有关企业采用先进的脱硫除尘技术,尽可能减少排放的污染物对大气环境造成污染。这种先进的技术,不论来自国外还是由国内自行开发的,只要符合一定的技术领先要求,国家都给予鼓励,必要时可以给予一定的政策扶持。

四、企业应当对燃料燃烧过程中产生的氮氧化物采取控制措施

企业生产过程中,除了产生二氧化硫、烟尘、粉尘等污染物外,氮氧化物也是不可忽视的的污染物。氮氧化物主要是一氧化氮和二氧化氮,能刺激呼吸器官,引起急性毒作用和慢性毒作用,影响和危害人体健康。氮氧化物还能和大气中的其他污染物发生光化学反应形成光化学烟雾污染。二氧化氮在大气中经氧化变成硝酸,是造成酸雨的原因之一,它还可以使平流层中臭氧减少,从而增加到达地球的紫外线辐射量。氮氧化物主要来源于各种燃料在高温下的燃烧以及硝酸、氮肥、炸药和染料等生产过程中产生的含氮氧化物废气造成的,其中以燃料燃烧排出废气造成的污染最为严重。因此,本款规定,企业应当对燃料燃烧过程中产生的氮氧化物采取控制措施。氮氧化物的防治途径一般有两种,一是排烟脱氮,二是控制氮氧化物的产生。

第三十一条 在人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料,必须采取防燃、防尘措施,防止污染大气。

【释义】 本条是对防止煤炭、砂石、灰土等物料存放造成大气污染的规定。

煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料是产生粉尘污染的重要原因,有的还容易自燃。习惯上,我们将粒径在1-75微米的颗粒称为粉尘,它主要由工业生产上的破碎和运转作业所产生。空气中大量的粉尘堆积,不仅造成资源的浪费,还会导致或者加重呼吸系统的疾病,严重危害人体健康。因此,必须采取措施加以控制。根据本条规定,在人口集中地区存放上述物质的,必须采取防燃、防尘措施,防止污染大气。

需要注意的是,本条规定只适用于人口集中地区。所谓人口集中地区,一般是指人口居住、通行的密度较高,需要对大气污染进行特殊控制的区域,比如居民住宅区、学校、医院、办公密集地区、商业中心区等等。在上述区域内,一旦产生大气污染或者煤炭等产生自燃,对人体健康的危害和对社会的影响将会远大于其他地区。有鉴于此,法律规定对在上述地区存放煤炭等易自燃、易产生扬尘污染的物质,应当严加控制。

本条将原法中的“石灰”改为“砂石、灰土等物料”,扩大了法律的适用范围,主要是考虑到实际中产生粉尘污染的砂土类物质不仅仅是石灰,还包括其他砂石、灰土。为了更好地控制扬尘污染,修订后的法律决定作上述修改。

煤矸石是指洗煤厂的洗矸、煤炭生产中的手选矸、半煤巷和岩巷掘进中排出的煤和岩石以及和煤矸石一起堆放的煤系之外的白矸等的混合物,它是矿业固体废物的一种。煤矸石弃置不用,不仅占用大片土地,其中的硫化物逸出或者浸出会污染大气、农田和水体。矸石山容易自燃引发火灾,或者在雨季崩塌,淤塞河流造成危害。我国目前积存煤矸石达10亿吨以上,每年还将增加1亿吨。煤渣是工业固体废物的一种,主要是煤炭燃烧剩余物。煤渣弃置堆积,不仅占用土地,释放含硫气体污染大气,甚至会自燃起火。

违反本条规定的,应当依照本法第四十六条第四项的规定给予处罚。

第二部分 释义 第四章 防治机动车船排放污染

第三十二条 机动车船向大气排放污染物不得超过规定的排放标准。

任何单位和个人不得制造、销售或者进口污染物排放超过规定排放标准的机动车船。

【释义】 本条是对机动车船不得超标排放和超标排放的机动车船不得制造、销售和进口的规定。

一、从我国的实际情况来看,随着汽车工业逐渐成为我国国民经济的支柱产业,全国机动车生产量和保有量正逐年大幅度上升。到1998年底,我国汽车的保有量已经达到1400万辆。预计到2010年将增至4900万辆。与之相联系的,机动车对大气环境的污染也日趋严重,在大气污染中所占的比例越来越高。据国家环境保护总局提供的数据,目前我国机动车年消耗油料3500万吨。机动车排放除产生一氧化碳(CO)、碳氢化合物(HC)和氮氧化物(NOx)外,柴油车还排放有致癌作用的细微颗粒物。另外,汽车空调使用的氟利昂是破坏平流层臭氧的主要物质。1998年,我国机动车排放一氧化碳1500万吨,氮氧化物120万吨。如果不采取有效措施,预计到2010年,一氧化碳和氮氧化物的排放量将分别达到6000万吨和600万吨,与美国60年代光化学烟雾时的污染水平持平。以北京市为例,大气中74%的碳氢化合物、63%的一氧化碳和37%的氮氧化物来自汽车尾气。现行的《大气污染防治法》对控制上述污染物规定偏少,且力度不够,无法有效控制机动车排放污染。因此,这次修订将机动车污染控制作为重点,用专章加以规定,增补了大量条款,要求采取严格的措施,从新车、在用车、维修、燃料等方面对机动车排放污染进行全方位控制。

二、 本条规定包括以下几层含义:

1.机动车船必须达标排放。这是对机动车船排放大气污染物最基本的要求。这里所说的“标准”是指依照本法第七条的规定制定的国家或者地方机动车船大气污染物排放标准。1999年3月10日国家质量技术监督局发布的《汽车排放污染物限值及测试方法》(GB14761-1999),《压燃式发动机和装用压燃式发动机的车辆排气可见污染物限值及测试方法》(GB3847-1999)等(上述两项国家标准均于2000年1月1日起实施),都属于国家标准。比如,按照《汽车排放污染物限值及测试方法》的规定,在车辆型式认证试验项目中,燃用优质无铅汽油的设计乘员数(含驾驶员)不超过6人,且最大总质量不超过2500kg的车辆,一氧化碳排放限值是2.72g/km,碳氢化合物和氮氧化物总排放限值是0.97g/km。燃用柴油的上述车辆,其一氧化碳排放限值为2.72g/km,碳氢化合物和氮氧化物总排放限值是0.97g/km,微粒排放限值为0.14g/km。机动车排放污染物必须遵守上述标准。另外,根据本法第七条的规定,省、自治区、直辖市人民政府经国务院批准,也可以制定严于国家标准的地方机动车船大气污染物排放标准。目前,北京等城市就针对本地区的实际情况,制定了严于国家排放标准的地方排放标准。在有这些地方排放标准的地区,机动车船排放大气污染物应当符合地方标准。

从总体上看,目前我国汽车产品的排放控制水平已经基本达到欧洲80年代中后期水平,部分先进产品达到欧洲90年代初期水平。1999年5月国家环境保护总局、科技部、国家机械工业局发布的《机动车排放污染防治技术政策》的规定,我国轿车的排放控制水平,2000年达到相当于欧洲第一阶段水平;最大总质量不大于3.5吨的其他轻型汽车(包括柴油车)型式认证产品的排放控制水平,2000年以后达到相当于欧洲第一阶段水平;所有轻型汽车(含轿车)的排放控制水平,应于2004年前后达到相当于欧洲第二阶段水平,2010年前后争取与国际排放控制水平接轨;重型汽车(最大总质量大于3.5吨)与摩托车的排放控制水平,2001年前后达到相当于欧洲第一阶段水平,2005年前后柴油车达到相当于欧洲第二阶段水平,2010年前后争取与国际排放控制水平接轨。

2.超过排放标准的机动车船,任何单位和个人不得制造、销售或者进口。对于超过国家或者地方大气污染物排放标准的机动车船,一个根本的原则就是不允许其进入市场。在产品设计审查中发现可能超标排放大气污染物的机动车船型号,厂商不得投入生产制造;在市场上发现有超标排污现象的机动车船,厂商不得继续制造。无论在什么情况下,只要机动车船发现有超标排污问题的,任何单位和个人不得销售。国外的机动车船,发现有超过我国机动车污染物排放标准现象的,任何单位和个人不得进口。对于违反上述规定的行为,应当依照本法第五十三条的规定追究法律责任。

3.本条的规定主要是针对新车而言的,对新车的污染加以控制,是控制机动车船污染排放的基础。只有控制住这一源头,机动车船排放污染才有可能逐步缓解。

第三十三条 在用机动车不符合制造当时的在用机动车污染物排放标准的,不得上路行驶。

省、自治区、直辖市人民政府规定对在用机动车实行新的污染物排放标准并对其进行改造的,须报经国务院批准。

机动车维修单位,应当按照防治大气污染的要求和国家有关技术规范进行维修,使在用机动车达到规定的污染物排放标准。

【释义】 本条是对在用机动车达标排放、改造、维修管理的规定。

一、要控制日益严重机动车污染,一方面是要从新车着手,控制机动车污染物排放的源头;另一方面,对在用车排放的控制也是绝对不可忽视的。但是,对新车和在用车的控制方法有着本质的区别。对新车而言,国家可以通过制定机动车污染物排放标准,并要求新制造的车辆必须符合该标准。这在管理和控制方面相对比较容易。行政机关可以通过对机动车制造、销售单位和市场的监管实现上述目标。而对在用车而言,一方面,机动车的用户比较分散,很难集中统一管理,无形中加大了管理和控制的成本;另一方面,从污染防治技术的角度看,要求在用车达标排放,必须对在用车进行改造,比如安装尾气净化装置,安装三元催化器等。由于在用车的车况各不相同,改造技术目前也还很难达到完全控制机动车排放污染的程度,在这种情况下,要求在用车达到新车的污染物排放标准显然是不现实的。考虑到上述原因,本法对机动车实行了“新车新标准,老车老标准”的办法。这也是国际上通行的惯例。

二、在用机动车必须符合制造当时的在用机动车污染物排放标准。这一规定正是“新车新办法,老车老办法”原则的充分体现。所谓“制造当时的在用机动车污染物排放标准”是指该机动车制造时国家规定的在用车污染物排放标准。根据我国的机动车污染物排放标准体系,新车和在用车分别适用不同的标准和不同的测试方法。在用车不需要达到新车的排放标准,也不需要达到目前实施的在用车排放标准。比如,一辆1995年出厂的汽车,在2000年接受检验时,只需要达到1995年国家规定的在用车污染物排放标准,就可以上路行驶,而不必达到2000年国家新发布实施的在用机动车污染物排放新标准。

对于达不到制造当时的在用车污染物排放标准的机动车,一律不得上路行驶。所谓“上路行驶”,其立法本意就是使用该机动车。至于是否将机动车开到马路或者公路上,开到什么样的道路上,并不是本条所要强调的。只要是使用该机动车,产生大气污染的,一律加以禁止。控制的方法一般通过国家有关部门核发牌照、年检等手段来实现。

三、对于机动车等流动污染源,国家一般要求实行统一的污染物排放标准。如果有的省、自治区、直辖市人民政府根据本法第七条的授权,要对在用机动车实行新的污染物排放标准并采取措施对其进行改造的,应当报经国务院批准。

对在用机动车进行改造,比如安装三元催化器、尾气净化装置等措施,涉及的问题比较复杂。从大的方面看,主要有:(1)目前的在用车改造技术不完全合格,难以满足实际工作的需要;(2)在用车改造所需费用由谁承当,实践中争议较大。西方发达国家一般实行自愿原则,改造费用由政府负担。而我国一般规定由用户自行承担,用户负担较重。再加上改造技术本身存在的缺陷,有时出现经改造仍然不能达标的情况,用户对此反映比较强烈;(3)地方政府在实施改造的过程中,容易产生地方保护主义和市场垄断。比如垄断经营改造设备和装置,给本地生产的机动车实施倾斜政策等,不利于市场经济的发展,也很难收到防治大气污染的效果;(4)改造的过程比较复杂,涉及社会的方方面面,它所针对的用户千差万别,很难统一对待,处理不当,容易产生一些社会矛盾和纠纷,不利于社会稳定。考虑到上述因素,修订后的法律从程序和审批权限的角度对实施在用机动车新的污染物排放标准并对在用车进行改造的行为进行限制,要求必须报经国务院批准。未经批准,擅自实施改造行为的,不具有合法性。这表明了国家对机动车实施新的排放标准并对在用车进行改造的行为并不持鼓励的态度,只是考虑到有的地方有其本身的实际困难,如果不对在用车进行改造,就很难控制大气污染,比如北京市。因此,修订后的法律为这些城市和地区采取更严格的措施留下了一定的法律空间,允许省级政府经国务院批准后实施上述行为。

《机动车排放污染防治技术政策》中也规定,在用车进行排放控制技术改造,是一种补救措施,必须首先详细研究分析该城市或者地区的大气污染状况和分担率,确定进行改造的必要性和应重点改造的车型。针对要改造的车型,必须进行系统的匹配研究和一定规模的改造示范,并经整车工况法检测确可达到明显的有效性或者更严格的排放标准,经国家环境保护行政主管部门会同有关部门进行技术认证后,方可由该车型的原生产厂商或者其指定的代表,进行一定规模的推广改造。

需要说明的是,本条第一款和第二款是一个有机的整体。第一款是原则规定,第二款是特别授权。在经国务院批准对在用机动车进行改造的地方,就不再执行第一款的规定。

四、对机动车维修单位的要求。在用车的排放控制,应当以强化检查/维护(I/M)制度为主,使其保持良好的技术状态,并根据各城市的具体情况,采取适宜的鼓励车辆淘汰和更新的措施。这是控制在用车污染物排放的基本原则。根据第三款规定,机动车维修单位,应当按照防治大气污染的要求和国家有关技术规范进行维修,使在用机动车达到规定的污染物排放标准。在实际中,经常出现有的维修单位,对机动车维修采取不负责任的态度。经维修的机动车并不能达到规定的污染物排放标准。因此,修订后的法律对维修行为提出了要求。所有的维修单位必须按照下面两点要求进行维修:一是满足防治大气污染的要求,机动车维修单位不能无视机动车污染物排放状况,不采取合理、科学的措施加以维修;二是满足国家有关技术规范的要求,严格把关,合理维修。经维修的机动车,应当达到国家规定的机动车污染物排放标准。要做到这一点,机动车维修单位必须配备必要的机动车排放检测和诊断手段,正确使用各种检测诊断仪器,提高维修、保养技术水平,并加强对维修人员的技术培训,提高维修人员的素质和责任心,保证维修后的机动车排放污染物达到国家规定的标准要求。

第三十四条 国家鼓励生产和消费使用清洁能源的机动车船。

国家鼓励和支持生产、使用优质燃料油,采取措施减少燃料油中有害物质对大气环境的污染。单位和个人应当按照国务院规定的期限,停止生产、进口、销售含铅汽油。

【释义】 本条是对使用清洁能源的机动车船和优质燃料油的鼓励政策的规定。

要从根本上控制我国的机动车排放污染,除了要抓好新车和在用车的管理外,还要发展使用清洁能源的车辆,彻底摆脱对汽油和柴油的依赖,减少对自然资源的破坏。这是最终的出路。另外,机动车排放污染跟机动车使用的燃料有着密不可分的关系。燃料的优劣直接影响到机动车污染物排放的好坏。因此,对燃料油的控制也是控制机动车排放污染的重要措施。

本条规定包括以下内容:

一、国家鼓励生产和消费使用清洁能源的机动车船。这里所指的“清洁能源”是指天然气、液化石油气、电等污染物排放少,甚至是零污染的能源。用这些能源来替代目前使用的汽油或者柴油是机动车船行业未来发展的新趋势。修订后的法律对使用这些清洁能源的机动车船的生产和消费持鼓励的态度。需要注意的是,许多汽车方面的专家认为,在汽车上采用清洁能源,必须与汽车本身一起仔细匹配,否则不能收到降低大气污染物排放的效果,在某些情况下甚至可能产生比原先的汽油车或者柴油车更多的污染。匹配好的清洁能源车,在降低一氧化碳和碳氢化合物方面有较大的效果,但是检测数据表明氮氧化物的排放量可能会有所上升。这是在推广清洁能源车方面应当加以注意的。国外普遍的做法是采用清洁能源的同时,安装催化转化器和闭环电子控制设备。

二、考虑到燃料油对机动车船使用和污染物排放的重要意义,国家鼓励生产和使用优质燃料油,并采取措施减少燃料油中有害物质对大气环境的污染。燃料油使用过程中可能产生的有害物质包括一氧化碳、碳氢化合物、二氧化碳、氮氧化物以及烟尘微粒等。不同品质的燃料油产生的污染物质和危害程度有着很大的区别。以汽油和柴油两种燃料为例,在一般情况下,使用汽油的机动车船产生的一氧化碳、碳氢化合物、二氧化碳低于使用柴油的机动车船;氮氧化物基本持平,使用汽油的机动车船略少于使用柴油的机动车船;烟度、微粒方面,使用汽油的机动车船则远低于使用柴油的机动车船。另外,同一种燃料,由于品质的不同,它所产生的有害物质相差也会很远。比如,使用含铅汽油的机动车船比使用无铅汽油的机动车船产生的有害物质要多得多。因此,生产和使用优质的燃料油对控制机动车船排放污染有着重要意义。

三、单位和个人应当按照国务院规定的期限,停止生产、进口、销售含铅汽油。这里所指的“含铅汽油”是指符合国家有关技术规格,汽油被铅化合物污染的程度按铅计算每升超过0.013克的汽油。由于这种汽油燃烧产生的有害物质对人体的危害很大,对机动车本身也很大的影响,国家规定不允许再继续生产、进口和销售。1998年9月,国务院办公厅发布了《关于限期停止生产、销售、使用车用含铅汽油的通知》(国办发[1998]129号),规定自2000年1月1日起,全国所有汽油生产企业一律停止生产车用含铅汽油,改产无铅汽油。车用无铅汽油是指牌号90号及90号以上、含铅量每升不超过0.013克的汽油。在生产无铅汽油的过程中,对无铅汽油的其他有害物质的含量也应当加以控制。自1999年7月1日起,各直辖市及省会城市、经济特区城市、沿海开发城市和重点旅游城市的所有加油站一律停止销售车用含铅汽油,改售无铅汽油。自2000年7月1日起,全国所有加油站一律停止销售车用含铅汽油,改售无铅汽油。自2000年7月1日起,全国所有汽车一律停止使用含铅汽油,改用无铅汽油。自2000年1月1日起,汽车制造企业生产的所有汽油车都要适合使用无铅汽油。新生产的轿车要采用电子喷射装置并安装排气净化装置。

对于不按照上述规定执行的单位和个人,应当依照本法第五十四条的规定追究相应的法律责任。

第三十五条 省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门可以委托已取得公安机关资质认定的承担机动车年检的单位,按照规范对机动车排气污染进行年度检测。

交通、渔政等有监督管理权的部门可以委托已取得有关主管部门资质认定的承担机动船舶年检的单位,按照规范对机动船舶排气污染进行年度检测。

县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门可以在机动车停放地对在用机动车的污染物排放状况进行监督抽测。

【释义】 本条是对机动车船检测的规定。

一、关于机动车检测

1987年制定的《大气污染防治法》授权公安机关对机动车尾气排放实施监督管理。1990年8月,国家环保局、公安部、进出口商检局、总后勤部、交通部、中国汽车工业总公司联合发布了《汽车排气污染监督管理办法》,规定公安交通管理部门必须将汽车排气污染检验纳入初次检验、年度检验及道路行驶抽检内容。初次检验达不到国家规定的排放标准的汽车不发牌证;年检达不到国家规定的排放标准的汽车,不得继续行驶。对抽检的车辆,其排气达不到国家规定的排放标准的,由公安交通管理部门按照《道路交通管理条例》的有关规定给予处罚。上述管理体制对机动车排气污染防治发挥了积极的作用。但是,目前也存在一定的问题。这次修订法律时,对上述体制做了调整。根据国务院批准的公安部及有关部门“三定”方案,将机动车排气污染的监督管理职责全部授予环境保护行政主管部门,公安部门只负责牌证的发放和机动车检测单位的资质认定。

根据本条第一款的规定,公安机关负责对承担机动车年检的单位进行资质认证。只有获得资质认证的检测单位,才有从事机动车排气污染年检的资格。省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门可以委托上述承担机动车年检的单位,按照规范对机动车排气污染进行年度检测。只有获得委托的检测单位,才能对机动车排气污染进行年度检测。需要说明的是,只有省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门才可以委托,县级以下环境保护行政主管部门不能实施委托行为。机动车年检单位必须按照根据有关技术规范对机动车排气污染进行检测。未获得环境保护行政主管部门的委托进行机动车检测或者在检测中弄虚作假的,应当按照本法第五十五条的规定追究法律责任。

二、关于机动船检测

对机动船的检测,法律规定实行与机动车检测相同的管理体制。承担机动船年检的单位必须获得有关主管部门的资质认证。交通、渔政等有监督管理权的部门可以委托已取得有关主管部门资质认定的承担机动船舶年检的单位,按照规范对机动船舶排气污染进行年度检测。未获得交通、渔政等有监督管理权的部门的委托进行机动船检测或者在检测中弄虚作假的,应当按照本法第五十五条的规定追究法律责任。

三、关于机动车抽检

目前对机动车抽检的做法是由公安部门和环境保护行政主管部门联合执法,由公安部门拦截车辆,环境保护行政主管部门进行机动车排气污染检测。这种道路抽检方法容易产生交通堵塞,检测结果不尽科学、合理,罚款、收费过多等负面现象,因此,修订后的法律对机动车抽检做了限制,规定县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门可以在机动车停放地对在用机动车的污染物排放状况进行监督抽测,不再允许在道路上拦截车辆进行机动车排气污染检测。根据第三款的规定,在用机动车的监督检测只能在机动车停放地进行,并只能由县级以上环境保护行政主管部门负责。

第二部分 释义 第五章 防治废气、尘和恶臭污染

第三十六条 向大气排放粉尘的排污单位,必须采取除尘措施。

严格限制向大气排放含有毒物质的废气和粉尘;确需排放的,必须经过净化处理,不超过规定的排放标准。

【释义】 本条是对向大气排放含有毒物质的废气和粉尘的管理规定。

一、所谓粉尘,是指大气中直径为l- 100微米的固体微粒。广义上的粉尘也包括飘尘和降尘在内。主要来源于煤的燃烧和某些工业(如水泥)的生产过程。工业排放的粉尘是一种重要的大气污染物,对呼吸系统和眼睛等危害很大。全世界每年约有1亿多吨粉尘排空,大气中的大量粉尘,还能干扰太阳对地面的辐射,从而对地区甚至对全球性的气候产牛影响。自然形成的颗粒状物质,如海水溅发的盐粒子、土壤粒子和火山灰等也是粉尘, 只是危害比较小。本条所称粉尘,是指由排污单位向大气排放的粉尘。鉴于粉尘有很大的危害性,所以本条第一款规定向大气排放粉尘的排污单位,必须采取除尘措施。采取的除尘措施包括:积极采用密闭的生产设备和生产工艺,并安装通风、吸尘和净化、回收设备。如重力除尘、惯性力除尘、离心力除尘、洗涤除尘、电除尘、声波除尘等等。对运输、装卸、贮存能够散发粉尘的物质,必须采取密闭措施或者其他防护措施。

二、所谓废气,主要是指工业“三废”中所排放的气体部分。由于工业生产门类多样,工艺过程各不相同,排放的废气种类及其物质组成亦不相同。主要的废气有二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳、二氧化碳、硫化氢、氟化氢、重金属微粒等。企业在其生产经营过程中,向大气排放大量的废气和粉尘,其中许多含有毒物质。这些有毒成份扩散到大气中来,然后进入人体,构成了对人体的威胁。本条第二款所指含有毒物质的废气和粉尘,主 要是指根据这些有毒物质的毒理性质,我国已陆续分类颁布的一些环境标准中所指的物质,如《重有色金属工业污染物排放标准》、《轻金属工业污染物排放标准》、《船舶工业污染物排放标准》等。这些标准中规定的汞蒸气、氟化物、氯气、氧化锌等都是毒性很大对人体危害十分严重的物质,如含汞废气主要来源于冶炼、使用汞和汞盐的过程中排放的,其可致人慢性中毒和神经系统症状。又如氟化物,多产于炼铝、磷矿石加工等工厂。氟化氢对人体的危害比二氧化硫大二十倍,能使人和牲畜慢性氟中毒,导致牙齿、骨骼发生病变。必须对这类物质的排放严格管理,严格限制向大气排放,有些生产企业确需排放的,必须要经过严格的净化处理,不超过规定的排放标准。

第三十七条 工业生产中产生的可燃性气体应当回收利用,不具备回收利用条件而向大气排放的,应当进行防治污染处理。

向大气排放转炉气、电石气、电炉法黄磷尾气、有机烃类尾气的,须报经当地环境保护行政主管部门批准。

可燃性气体回收利用装置不能正常作业的,应当及时修复或者更新。在回收利用装置不能正常作业期间确需排放可燃性气体的,应当将排放的可燃性气体充分燃烧或者采取其他减轻大气污染的措施。

【释义】 本条是对防治可燃性气体等污染大气的规定。

一、本条的第一款,规定了对在工业生产中产生的可燃性气体应当回收利用与污染防治的要求。所谓工业生产中产生的可燃性气体,主要是指石油化工、化工、煤炭开采等行业生产过程中产生的气体,如果将排入大气中的焦炉气、石油化工尾气、煤矿矿井瓦斯以及其他可燃性气体加以利用,不仅可以节约资源,而且有利于保护大气环境。国务院曾经作出规定,各工业企业应当充分回收利用工厂的余热和可燃性气体,作为工业和民用的燃料和热源。《大气污染防治法实施细则》还规定:“对具备回收利用条件而不回收利用的,由县级以上人民政府环境保护部门按企业的隶属关系报相应的人民政府批准后,责令其限期回收利用。”所以,根据该款的规定,对工业生产中产生的可燃性气体,应当尽可能地加以回收利用;如果受当时的经济、技术条件所限,确实不能回收利用的,则应当进行防治污染的处理。

二、本条的第二款,规定了对几种气体排放的报批程序。即向大气排放转炉气、电石气、电炉法黄磷尾气、有机烃类尾气的,必须报经环境保护行政主管部门批准。由于这几种气体向大气排放后会引起严重的污染后果,因此向大气排放这些气体的单位,有义务向当地环境保护行政主管部门报告,经取得批准后才能排放。当地环境保护行政主管部门根据本地区的环境质量状况以及排放单位的污染物处理设施的状况,作出批准或者不批准的决定。

三、本条的第三款,作出了特殊情况下防治可燃性气体污染大气的规定。本款的第一句,即“可燃性气体回收利用装置不能正常作业的,应当及时修复或者更新”,是本次修订时新增加的内容,目的在于引导企业,及时修复或者更新那些不能正常作业的可燃性气体的回收利用装置,以保证该回收利用装置正常发挥作用。在排污单位确实作出了努力的情况下,因种种原因,致使回收利用装置还不能够正常作业,不得己需将可燃性气体排入大气的,则应当将排放的可燃性气体充分燃烧或者采取其他减轻大气污染的措施。

经过长期努力,近年来一般企业点“天灯”的现象已经很少见了,可燃性气体的回收利用取得很大成效,如冶金行业已把回收高炉煤气作为重要环保指标考核企业,其他行业也开展了相应的工作。

第三十八条 炼制石油、生产合成氨、煤气和燃煤焦化、有色金属冶炼过程中排放含有硫化物气体的,应当配备脱硫装置或者采取其他脱硫措施。

【释义】 本条是对特定生产过程中防治含硫化物气体污染的规定。

本条列举了一些特定行业,即石油炼制、生产合成氨、煤气和煤炭焦化、有色金属冶炼,这些行业在生产过程中往往向大气排放大量的硫化物。这些硫化物,一方面是宝贵的化工原料,另一方面又是污染环境的有害物质。所谓硫化物造成的污染,一般是指硫及其化合物在环境中所造成的污染。硫在环境中大量以疏氧化物存在,还有一部分以硫化氢(H2S)与有机硫(如硫醇、硫醚、二甲硫等)存在,并发生刺激性很强的恶臭污染。硫在大气中的重要污染物是二氧化硫、三氧化硫和硫酸盐,它们主要来自矿物燃烧、含硫矿石冶炼和硫酸、磷肥生产等。使用含硫高的煤和石油会造成严重的硫氧化物污染。高烟囱不能减少这种污染,只会起稀释作用。其离开烟囱后,部分SO2与水化合,形成亚硫酸(H2SO。),部分被氧化成硫酸雾和硫酸气溶胶。这些稀酸以及盐绝大部分以酸雨的形式返回到海洋、河湖和地面,造成大面积的水体和土壤污染。它们不仅腐蚀金属制品和建筑物,而且影响植物生长、刺激人的呼吸系统,是伦敦型烟雾事件中主要的致命污染物。所以,严格控制这些重点行业排放含硫化物的气体,对保护环境具有十分重大的意义。

本条还规定了对上述行业的要求,即应当配备脱硫装置或者采取其他脱硫措施。对含有硫化物的气体脱硫,不单纯是消极的污染治理,也可以进行积极的综合利用。如二氧化硫,其对大气环境的危害是十分严重的,但它同时又是可以利用的化工原料。从脱硫技术的方面看,可以将含硫废气的处理方法分成回收法和抛弃法。回收法是将二氧化硫转换成有用的形式加以回收,但迄今为止,所有的回收法的总生产成本均比抛弃法要高。因此,不少企业宁愿使用抛弃法而不使用回收法,也就是将二氧化硫转化

成固体废弃物而抛弃掉,但这样做并没有从根本上解决污染问题。因此,国家从政策和法律上是鼓励和支持企业运用综合利用的办法来防止和治理硫污染。需要注意的是,本条之所以专门对炼制石油、生产合成氨、煤气和煤炭焦化、有色金属冶炼行业提出要求,主要是考虑到这些企业排硫量较大,是“污染大户”,因此需要重点防治。为搞好防治,这些企业要尽量安装脱硫装置。在采取其他脱硫措施也可以达到污染防治要求的情况下,本条不强求一定要安装脱硫装置,故本条规定:“……应当配备脱硫装置或者采取其他脱硫措施。”

第三十九条 向大气排放含放射性物质的气体和气溶胶,必须符合国家有关放射性防护的规定,不得超过规定的排放标准。

【释义】 本条是对防治含放射性物质污染大气的规定。

所谓放射性,是指原子核在衰变过程中放出a、β、γ、射线的现象。分天然放射性和人工放射性两类。人类经常受到本底环境中天然放射性辐射的影响。在岩石、土壤、水和空气中均存在有极低浓度的天然放射性元素。而在含有铀、钍、镭等矿床的地区,天然放射性本底值较高。食物和饮水中含有微量镭。空气中含有氡和宇宙线。当然更值得注意的是人为环境物所产生的人工放射性现象。所谓放射性污染,是指因放射性物质在环境中的扩散所造成的污染。其来源有:核工业排放的各种废弃物、核武器试验的沉降物,医疗辐射产生的放射性污染、科研实验室排出的具有放射性的废水与废气等。人畜吸入大气中放射性微尘,会产生放射性疾病,例如损坏骨髓、生殖腺、白细胞和血小板减少、诱发肿瘤、白血病和遗传性疾病等。所谓气溶胶,是指悬浮于气体中的固体或液体微粒的总称。如光化学烟雾就是一种气溶胶。大气中气溶胶颗粒的粒径范围很广,在0.001-500微米之间,在环境科学中常用值为0.001-100微米,严格地讲,气溶胶的粒径应在0.001-20微米。国外把粒径小于0.01微米者称为埃特肯(Aitken )核,粒径达1微米者为大粒,粒径达20微米者为巨粒。粒径不同,在空气中的沉降速度不一样,400微米以上者很易沉降,小于1微米的不因重力作用而沉降。气溶胶粒子来自天然源(风沙、海盐粒子、火山灰)和人为源(露天燃烧、各种工业生产过程的排放)。按其物理状态的不同,可以分为固态气溶胶(烟和煤烟)、液态气溶胶(雾和液雾)、混合态气溶胶(烟雾);按其形成方式不同又可分为分散性气溶胶(硫酸雾、喷洒的农药等)、凝聚性气溶胶(金属烟)、化学反应式气溶胶(硫酸盐、硝酸盐)。它对环境污染及人体健康的危害很大,且粒径越小危害越大。5微米以下的可进入肺部,改变人体内组织的化学成分。它还参与大气中各种物理过程,散射太阳光、影响能见度,从而影响大气温度及地球的气候。

向大气排放含放射性的气体和气溶胶,对人体产生辐照伤害可分为射作效应和遗传效应,其类型有急性伤害、慢性伤害和远期效应等等。当吸收剂量在几千拉德以上,可使人在几分钟至几小时内死亡。由于大气环境范围广,又有流动性,防治放射性物质对大气的污染十分重要。为此,本条对向大气排放含有放射性物质的气体和气溶胶,作了严格规定,即必须符合国家有关放射性防护的规定,不得超过规定的排放标准。通常对含有放射性物质的气体和气溶胶的处理,主要是进行放射性气体的净化。 1979年2月1日,卫生部、公安部、国家科委发布了《放射性同位素工作卫生防护管理办法》。1984年4月27日,国家计委、卫生部等部门联合发布了《放射防护规定》。1987年,国务院发布了《中华人民共和国核材料管理条例》。1989年,国务院发布了《放射性同位素与射线装置放射防护条例》。1993年,国务院又发布了《核电厂核事故应急管理条例》等。

第四十条 向大气排放恶臭气体的排污单位,必须采取措施防止周围居民区受到污染。

【释义】 本条是对防治恶臭污染大气的规定。

所谓恶臭,是气态的大气污染物,是指能刺激人的感觉器官引起不快或者有害感觉的气味。这种气味一般是从恶臭物质中散发出来的,这类物质主要有:氯、氨和硫化氢等无机化合物;硫醇、脂肪酸类等有机化合物。散发出的气味有:臭鸡蛋味、烂洋葱味、粪尿味、烂卷心菜味等。这类恶臭,轻则使人们恶心、头痛、不安、忧郁、失眠、食欲减退等。重则刺激人体引起眼结膜炎、记忆力减退、胸痛、咳嗽、呼吸道病变,严重中毒甚至使人昏迷、死亡。

恶臭的污染源主要是由于工业生产过程中的废气、施肥和生活排泄物的处理等。因此,必须由向大气排放恶臭气体的单位采取有效措施防止周围居民区受到污染。

第四十一条 在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内,禁止焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质。

禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。

除前两款外,城市人民政府还可以根据实际情况,采取防治烟尘污染的其他措施。

【释义】 本条是防止在特定地区焚烧某些能产生烟尘和恶臭气体物质的规定。

有毒有害烟尘和恶臭是一种公害,对人体健康影响极大,因此,必须防止这些物质的产生。

一、本条第一款明确规定:在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内,禁止焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质。这是因为,沥青、橡胶、油毡、塑料、垃圾和皮革等物质,在焚烧过程中会产生大量有毒有害烟尘及恶臭气体物质,危害人体健康和生命安全,特别是在人口稠密或者集中地区,其危害和影响将更加强烈。之所以在法中明确对这些物质的焚烧要严格控制,就在于其有很大的毒性,危害性大于其他物质。如沥青以及使用沥青的油毡在焚烧过程中,将会产生含有大量的多环芳香烃和少量的氧、氮、硫等混合物,其毒性很大。这些物质能使植物叶片变黑、枯萎甚至死亡,并使人体发生急性或者慢性中毒。因此,必须在上述地区禁止焚烧这些物质。本条所说的“其他依法需要特殊保护的区域”,包括自然保护区、风景名胜区等。

二、本条第二款规定了在特定区域不得露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染物质的规定。这些地区,一般是指人口集中地区、机场周围,交通干线附近。这是因为,一些地方的农民在人口集中地区焚烧秸秆和落叶,严重影响人民身体健康;在机场周围焚烧秸秆和落叶,所产生的烟雾严重影响飞机的起降,影响航空器以及机乘人员的生命安全;在交通干线附近焚烧秸秆和落叶,烟雾严重影响交通干线的能见度,危害交通安全。同时,秸秆、落叶的大量焚烧也严重浪费了宝贵的生物资源。因此,为了切实解决上述问题,本条作了禁止性规定。有的地方根据本条进一步明确了“禁烧区”的范围。例如,江苏省明确的“禁烧区”范围包括:机场为中心半径为15公里的区域;沿高速公路、铁路两侧各2公里和国道、省道公路干线各1公里的地带等。至于“当地人民政府划定的区域”,包括自然保护区、风景名胜区、林场、油库、粮库、通讯设施、疗养胜地等周边地区。

三、本条第三款规定,除了前两款外,城市人民政府还可以根据实际情况,采取防治烟尘污染的其他措施。例如,除了“禁止”露天焚烧之外,还应采取一些积极的措施,为这些秸秆和落叶找出路,如鼓励单位和个人综合利用秸秆和落叶,将秸秆和落叶粉碎后掺入添加剂,制成建筑物装修的材料;再如鼓励农民利用秸秆多养牛,用“过腹还田”的办法,既消化秸秆,又养牛、肥田;还如积极推广机械化秸秆粉碎还田技术;控制收割留茬技 术;秸秆速腐技术等。因此在实践中,要把“禁止”措施和其他措施有机结合起来运用,以实现在发展经济的同时保护大气环境的目标。

第四十二条 运输、装卸、贮存能够散发有毒有害气体或者粉尘物质的,必须采取密闭措施或者其地防护措施。

【释义】 本条是对运输、装卸、贮存能够散发有毒有害气体或者粉尘物质的管理规定。

根据本条的规定,运输、装卸、贮存能够散发有毒有害气体或者粉尘物质的单位,必须采取相应的密闭措施或者其他防护措施,防止或者减少向大气中排放有毒有害气体或者粉尘。如铁道部门在运输煤炭的过程中应采取有效的技术措施,防止煤尘污染大气。运输可能散发有毒有害物质的气体时,应当采取密闭的罐装容器,并严格进行检查,防止泄露。运输、装卸、贮存不同的物质,从事运输、装卸、贮存的单位应当根据不同物质的特性,采取不同的防护措施。历史上在上述领域有过严重教训。如 1984 年发生在印度中央邦首府的博帕尔大气污染事件,就是由于储气罐阀门失灵,致使罐内的45吨液态剧毒性异氰酸甲酯泄漏,造成举世震惊的环境污染大灾难。我们必须引以为戒。

第四十三条 城市人民政府应当采取绿化责任制、加强建设施工管理、扩大地面铺装面积、控制渣土堆放和清洁运输等措施,提高人均占有绿地面积,减少市区裸露地面和地面尘土,防治城市扬尘污染。

在城市市区进行建设施工或者从事其他产生扬尘污染活动的单位,必须按照当地环境保护的规定,采取防治扬尘污染的措施。

国务院有关行政主管部门应当将城市扬尘污染的控制状况作为城市环境综合整治考核的依据之一。

【释义】 本条是对防治城市建设施工等扬尘污染的规定。

一、我国的城市污染十分严重,从1997年6月~1998年5月期间的空气污染指数的分析中可以看出,我国大部分城市空气中的总悬浮颗粒物依然是空气污染中最为突出的问题。据41个城市的统计:其中32个城市的首要污染物是总悬浮颗粒物,又以兰州、太原、乌鲁木齐、银川、呼和浩特等较为严重。造成这种状况虽然与当地自然条件有一定关系,但主要还是人为因素造成的。除了与我国以煤炭为主的能源消费结构和以燃煤烟尘排放的控制水平有关外,与近几年城市大规模市政和建筑施工建设有着直接的关系,成为城市空气中总悬浮颗粒物污染水平居高不下的重要原因之一。以北京市为例,1998年全市施工工地约有5000个,加上房屋维修、拆迁,工地总数超过8000个。建筑、拆迁、道路施工以及谁料、运输遗洒、大量路面土和地面裸露是造成北京市全年扬尘污染的主要原因。控制施工扬尘污染日益成为大气环境保护中的紧迫问题。

实践经验表明,施工扬尘污染的控制远比工业污染治理简单易行。由于施工扬尘的扩散距离并不太远,只危害周围环境,因此,仅需对城市人口集中地区的施工扬尘在法律上作出控制性的规定,引起有关部门和施工单位的重视,保证防治施工扬尘措施和所需资金到位,据北京市的经验,就可以减少施工扬尘的70%左右,施工扬尘污染就能得到有效控制。

二、本条第一款,现未了城市人民政府在防治城市扬尘污染方面的义务,即应通过采取推行绿化责任制、加强建设施工管理、扩大城市市区的地面铺装面积、控制渣土堆放和清洁运输等措施,提高人均占有绿地面积,减少市区裸露地面和地面尘土。

本条第二款,规定了在城市市区进行建设施工或者从事其他产生扬尘污染活动的单位的义务,即必须按照当地环境保护的规定,采取防治扬尘污染的措施。

本条第三款,规定了国务院有关行政主管部门在防治城市扬尘污染方面的义务,即应当将城市扬尘污染的控制状况作为城市环境综合整治考核的依据之一。这里所称国务院有关行政主管部门,包括国家环境保护总局、建设部等部门。这里所称城市环境综合整治考核,是指自1989年1月1日起实施的城市环境综合整治定量考核工作。原国务院环境保护委员会于1988年发布的《关于城市环境综合整治定量考核的决定》指出:为了推动城市环境综合整治的深入发展,使城市环境保护丁作逐步由定性管理转向定量管理,决定:

1.环境综合整治是城市政府的一项重要职责。市长对城市的环境质量负责,把这项工作列入市长的任期目标,并作为考核政绩的重要内容。

2.城市人民政府应当按照城市环境综合整治定量考核指标分级制定环境综合整治目标,并在年度计划中分解落实到有关部门。环境保护部门当好市长的参谋和助手,做好监督管理工作。

3.城市环境综合整治定量考核范围包括:大气环境保护、水环境保护、噪声控制、固体废弃物处置和绿化五个方面,共20项指标。

4.省级人民政府组织有关部门检查各城市环境综合整治的定量考核工作,各城市人民政府每年将定量考核结果报省级人民政府,具体办法由各省制定。国家定量考核办法另定。

5.省级人民政府将每年的城市环境综合整治定量考核结果向群众公布,接受群众的监督,并将结果抄报国务院环境保护委员会。

6.城市环境综合整治定量考核的指标规范、监测方法、仪器设备标定、数据处理及数据报告制度,由国务院环境保护委员会组织制定。

经过10多年的实践,城市环境综合整治考核工作对推动我国城市环境保护事业的发展发挥了重要作用。依据该《决定》,城市环境综合整治考核范围包括大气环境保护、水环境保护、噪声控制、固体废弃物处理和绿化五个方面。依据修改后的《大气污染防治法》,应当在城市环境综合整治考核时,同时将城市扬尘污染的控制状况,作为考核该城市大气环境状况的指标之一。

第四十四条 城市饮食服务业的经营者,必须采取措施,防治油烟对附近居民的居住环境造成污染。

【释义】 本条是对城市饮食服务业防治油烟污染的管理规定。

本条所称城市,与《中华人民共和国城市规划法》关于城市的定义相同,即:国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。

本条所称饮食服务业,是指餐饮业,也可简称为饮食业,如饭馆、餐厅、酒楼等。按照国家标准,处于同一建筑物内,隶属于同一法人的所有排烟灶头,计为一个饮食业单位。

本条所称油烟,是指食物烹任、加工过程中挥发的油脂、有机质及其加热分解或裂解产物,统称为油烟。油烟去除效率,是指油烟经过净化设施处理后,被去除的油烟与净化之前的油烟的质量的百分比。

在城市中,由于建筑物密集、通风效果差,加之人口众多,一些离居民住宅较近的饮食业单位不注意环境保护,不采取防止油烟污染的措施,经常使周围居民受到油烟污染。如果不及时妥善解决,不仅会损害周围居民的身体健康,而且还会引发严重的社会矛盾和纠纷。因此,本条要求城市饮食服务业的经营者,必须采取措施,防治油烟对附近居民的居住环境造成污染。所谓采取措施,就是要求排放油烟的饮食业单位必须安装油烟净化设施,并保证操作期间按要求进行。油烟无组织排放(指未经任何油烟净化设施净化的油烟排放)视同超标。排气筒出口段的长度至少应有4.5倍直径(或当量直径)的平直管段。排气筒出口朝向应避开易受影响的建筑物。油烟排气筒的高度、位置等具体规定由省级环境保护部门制定。排烟系统应做到密封完好,禁止人为稀释排气筒中污染物浓度。饮食业产生特殊气味时,参照《恶臭污染物排放标准》中的臭气浓度指标执行。关于饮食服务业油烟排放的标准限值,按照国家环保总局2000年2月29日批准、2000年7月1日起实施的《饮食业油烟排放标准(试行)》执行。根据该《标准》,安装并正常运行符合“标准限值”要求的油烟净化设施视同达标。县级以上环保部门可视情况需要,对饮食业单位油烟排放状况进行监督监测。

鉴于国家已经制定了《饮食业油烟排放标准(试行)》,因此全国人大常委会在2000年再次修改《大气污染防治法》时,将原法第三十六条“城市饮食服务业的经营者,必须遵守国务院有关饮食服务业环境保护管理的规定,采取措施……”中的“遵守国务院有关饮食服务业环境保护管理的规定”的字样,予以删除。

第四十五条 国家鼓励。支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用.逐步减少消耗臭氧层物质的产量,直至停止消耗臭氧层物质的的生产和使用。

在国家规定的期限内,生产、进口消耗臭氧层物质的单位必须按照国务院有关行政主管部门核定的配额进行生产、进口。

【释义】 本条是关于保护臭氧层的规定。

所谓臭氧,是指氧的同索异性体。分子式O3。浅蓝色气体,有特殊臭味,有毒。易分解(半衰期约为20分钟)。分解出来的原子氧有强的氧化性,能杀死细菌和病毒等。大量用于水和空气的消毒。臭氧本身是空气污染物之一。所谓臭氧层,是指大气干流层中臭氧浓度最大的一层,位于20一25公里的高度。其形成是上层大气在小于0.20 μ波长的太阳紫外辐射作用下,氧分子分解成氧原子,氧原子又与氧分子化合而成。该层的臭氧能大量吸收太阳紫外线,使该层增温;同时还可使地面上的生物免受过多紫外线的伤害。而少量紫外线透过此层到达地面,可以起到杀菌治病的作用。据估计,臭氧递减 10%,地球上不同地区的紫外辐射量将增加19- 20%。可见大气中臭氧的增减,会引起紫外辐射和热力平衡等的变化,从而引起生态和气候变化。现代工业和交通运输产业的某些废物,大型喷气机的高空飞行,到一定程度时会改变平流层的组成,减少臭氧含量。因此保护臭氧层,对保护自然界生态系统平衡具有重要意义。

臭氧层破坏是当代全球性环境问题之一。为保护臭氧层,国际社会于1985年3月22日制定了《保护臭氧层维也纳公约》,1987年制定了《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》。我国于 1989年9月加入了该《公约》,于1991年6月加入了 1990年经修正的该《议定书》。按照有关国际规定,我国应在1999年将氯氟化碳(包括CFC-11、CFC-12、CFCll3、CFC-114和 CFC-115)的生产量和消费量冻结在 1995- 1997年三年平均水平的基础上,到 2010年将氯氟化碳、哈龙(包括哈龙 1211和哈龙 1301)等主要消耗臭氧层物质的生产量和消费量削减为零。为切实履行国际公约,1993年我国国务院批准了《中国消耗臭氧层物质逐步淘汰国家方案》,1994年我国进一步制定了烟草行业补充方案。在《国家方案》中,我国规定在2010年实现氯氟化碳、哈龙等主要消耗臭氧层物质的完全淘汰。为了实现《国家方案》确定的目标,必须严格控制消耗臭氧层物质的生产和消费。因此,我国在修改大气污染防治法时,提出国家鼓励和支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用,逐步减少消耗臭氧层物质的产量,直至停止消耗臭氧层物质的生产和使用。本条还规定,在国家规定的期限内,生产、进口消耗臭氧层物质的单位必须按照国务院有关行政主管部门核定的配额进行生产、进口。这方面的规定有:国家环保总局、对外贸易经济合作部和海关总署于1999年12月3日联合发布的《消耗臭氧层物质进出口管理办法》;上述三部门于2000年4月13日联合发布的《关于加强对消耗臭氧层物质进出口管理的规定》;上述三部门于2000年1月19日联合发布的《中国进出口受控消耗臭氧层物质名录(第一批)》;国家环保总局、国家石油和化学工业局于1999年5月31日联合发布的《关于实施全氯氟烃产品(CFCS)生产配额许可证管理的通知》;国家环保总局、国家计委、国家经贸委、国家工商局于 1997年 11月1日联合发布的《关于禁止新建生产、使用消耗臭氧层物质生产设施的通知》以及由国家环保总局于1999年6月29日发布的《关于<关于禁止新建生产、使用消耗臭氧层物质生产设施的通知>的补充通知》等。

第二部分 释义 第六章 法律责任

第四十六条 违反本法规定,有下列行为之一的,环境保护行政主管部门或者本法第四条第二款规定的监督管理部门可以根据不同情节,责令停止违法行为,限期改正,给予警告或者处以五万元以下罚款:

(一)拒报或者谎报国务院环境保护行政主管部门规定的有关污染物排放申报事项的;

(二)拒绝环境保护行政主管部门或者其他监督管理部门现场检查或者在被检查时弄虚作假的;

(三)排污单位不正常使用大气污染物处理设施,或者未经环境保护行政主管部门批准,擅自拆除、闲置大气污染物处理设施的;

(四)未采取防燃、防尘措施,在人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料的。

【释义】 本条是关于四种违反本法强制性规定的行为所应承担的法律责任的规定。

本法第十二条规定了大气污染物排放申报制度。根据该条规定,向大气排放污染物的单位应当及时、准确地向环境保护行政主管部门申报排污的有关事项,并提供防治大气污染方面的有关技术资料,不得虚报、瞒报;同时,排污单位还必须保持大气污染物处理设施的正常使用,未经批准不得擅自拆除、闲置。本法第二十一条规定,环境保护行政主管部门和其他监督管理部门有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查,被检查单位必须如实反映情况,提供必要的资料。本法第三十一条规定,在人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料,必须采取防燃、防尘措施,防止污染大气。上述条款,均属于法律中的强制性规定,任何单位和个人不得违反;违反上述规定的,应依照本条的规定追究其法律责任。

根据本条规定,任何单位和个人有上述违法行为的,首先应由有关行政机关依法责令其停止违法行为,限期采取措施予以改正。“责令改正”不属于行政处罚,而是行政机关对违法行为实施行政处罚时,所应当采取的一种附随的行政措施,即行政处罚法第二十三条规定的“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”根据这一规定,对违法行为实施以行政处罚时,执法机关应当首先责令违法行为人其纠正违法行为。

同时,当事人还要根据其违法行为的轻重,承担以下行政责任:

1.给予警告。警告是《行政处罚法》第八条规定的行政处罚的一种。这里是指由环境保护行政主管部门或者根据本法第四条第二款规定对机动车船污染大气负责监督管理职责的公安、交通、铁道、渔业管理部门,对有本条所列违法行为单位或者个人提出告诫,使其认识自己违法所在和必须予以改正的一种行政处罚,属于申诫罚。

2.罚款。罚款是指行政机关依法强制违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织缴纳一定数量的货币的一种行政处罚,属于财产罚。本条规定的罚款对象是实施了本条规定的违法行为的单位或者个人,罚款的幅度是五万元以下,具体数额由行使行政处罚权的行政管理部门根据当事人违法行为的具体情况决定。

第四十七条 违反本法第十一条规定,建设项目的大气污染防治设施没有建成或者没有达到国家有关建设项目环境保护管理的规定的要求,投入生产或者使用的,由审批该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以并处一万元以上十万元以下罚款。

【释义】 本条是关于建设项目的大气污染防治设施没有建或者没有达到国家有关规定的要求就投入生产或者使用所应承担的法律责任的规定。

本法第十一条第一款规定,新建、扩建、改建向大气排放污染物的项目,必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。该条第三款又规定,建设项目投入生产或者使用之前,其大气污染防治设施必须经过环境保护行政主管部门验收,达不到国家有关建设项目环境保护管理规定的要求的建设项目,不得投入生产或者使用。国务院于1998年发布的建设项目环境保护管理条例规定,建设项目需要配套建设的环境保护设施,必须实行“三同时”制度,即与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用,并规定,建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格后,该建设项目方可正式投入生产或者使用。此处所指的建设项目的范围,根据有关规定,主要指按固定资产投资方式进行的一切开发建设活动,包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外商投资、个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动,包括基本建设、技术改造、房地产开发和其他形式的工程和设施建设。上述建设项目如果向大气排放污染物的,都应该建设配套的符合国家有关建设项目环境保护管理规定要求的大气污染防治设施,否则就要按照本条的规定承担相应的法律责任。

根据本条规定,建设项目的大气污染防治设施没有建成或者没有达到国家有关建设项目环境保护管理规定要求就投入生产或者使用的,首先应由审批该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,环境保护行政主管部门对建设项目环境影响报告书的审批,应按照国务院规定的权限进行。同时,审批该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门还可以对违法行为人实施罚款的行政处罚。本条规定的罚款是一种供选择的行政处罚方式,由行政主管部门根据违法行为的情节轻重决定是否采用。罚款的幅度是一万元以上十万元以下,由行政主管部门根据违法情节决定具体的罚款数额。

第四十八条 违反本法规定,向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的,应当限期治理,并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门处一万元以上十万元以下罚款。限期治理的决定权限和违反限期治理要求的行政处罚由国务院规定。

【释义】 本条是关于超标排污的法律责任的规定。

一、按照本法规定,向大气排放污染物的,应当按照国家有关规定,根据排放污染物的种类和数量缴纳排污费,同时禁止超过国家和地方规定的排放标准向大气排放污染物。本法第十三条明确规定,向大气排放污染物的,其污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准。违反本法规定,超标排放大气污染物的应当按照本条的规定承担相应的法律责任。

根据本条规定,超过国家和地方规定的排放标准向大气排放污染物的,应当限期治理,即在作出限期治理决定的政府或政府的有关行政管理部门确定的期限内,通过技术改造、建设污染治理设施、改进能源结构、关闭严重污染的生产设施等方式,使其向大气排放污染物的浓度符合国家和地方规定的排放标准。同时,由其所在地县级以上人民政府环境保护行政主管部门对其处以罚款,罚款的幅度是一万元以上十万元以下,由作出行政处罚决定的行政管理部门根据具体情况决定具体的罚款数额。

二、限期治理的决定权限和违反限期治理要求的行政处罚,本法授权由国务院规定,对此应按国务院的有关规定执行。

第四十九条 违反本法第十九条规定,生产、销售、进口或者使用禁止生产、销售、进口、使用的设备,或者采用禁止采用的工艺的,由县级以上人民政府经济综合主管部门责令改正;情节严重的,由县级以上人民政府经济综合主管部门提出意见,报请同级人民政府按照国务院规定的权限责令停业、关闭。

将淘汰的设备转让给他人使用的,由转让者所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门或者其他依法行使监督管理权的部门没收转让者的违法所得,并处违法所得两倍以下罚款。

【释义】 本条是关于违反本法规定的对落后生产工艺和设备实施淘汰制度的行为的法律责任的规定。

一、本法第十九条中规定,国家严重污染大气环境的落后生产工艺和严重污染大气环境的落后设备实行淘汰制度。生产者、进口者、销售者或者使用者必须在规定的期限内分别停止生产、进口、销售或者使用国家明令淘汰的设备,生产工艺的采用者必须在国家规定的期限内停止采用国家明令淘汰的生产工艺。为了防止部分企业违法将被淘汰的设备转移,特别是防止将被淘汰的设备从经济发达地区转移到经济不发达地区,本法第十九条第五款明确规定,被淘汰的设备不得转让给他人使用。

对严重污染大气环境的落后生产工艺和设备实行淘汰制度,是控制大气环境污染,防止低水平重复建设,加快产业结构调整的一项重要措施。国家经贸委于1999年1月22日和1999年12月,分两批公布的《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》中就包括了部分严重污染大气环境的设备和工艺。对于国家明令淘汰的生产工艺,生产工艺的采用者应当停止采用;对于国家明令淘汰的设备,生产者、销售者、进口者或者使用者应当停止生产、销售、进口或者使用,并不得转让给他人使用。否则,就要按照本条的规定承担相应的法律责任。

二、根据本条规定,生产、销售、进口或者使用禁止生产、销售、进口、使用的设备,或者采用禁止采用的工艺的,首先应由县级以上人民政府经济综合主管部门依法责令其改正,要求其停止生产、进口、销售或者使用国家明令淘汰的设备,或是停止采用国家禁止采用的工艺。同时,对于违法行为情节严重的企业,还要对其实施停业或者关闭的行政处罚。

这里所说的责令停业,是指行政执法机关对违反行政管理秩序的企业事业组织,限其在一定期限内停止生产或经营活动的一种行政处罚,属于行为罚的一种;这里所说的关闭,是指行政机关对违反行政管理秩序的企业、事业单位或者其他组织,依法剥夺其从事某项生产和经营活动的权利一种行政处罚。停业、关闭,对于企业来说是一种比较严厉的行政处罚,在实施时应当慎重,因此本条规定,对于企业的停业、关闭,由县级以上人民政府经济综合主管部门提出意见,报请同级人民政府按照国务院规定的权限决定。

二、将被淘汰的设备转让给他人使用的,应当承担以下法律责任:

1.没收违法所得,即行政机关根据法律、法规的规定,将转让人通过转让淘汰的设备所获得的金钱收入和其他财物强制无偿收归国有。

2.罚款,罚款的幅度是转让人违法所得的两倍以下,具体数额由行政机关根据具体情况确定。

对非法转让被淘汰设备的行为进行行政处罚的机关,包括转让者所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门或者其他依法使监督管理权的行政管理部门。各有关部门应严格按照各自的职责范围和法律的规定,行使处罚权。

第五十条 违反本法第二十四条第三款规定,开采含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭的,由县级以上人民政府按照国务院规定的权限责令关闭。

【释义】 本条是关于开采含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭的法律责任的规定。

本法第二十四条第三款规定,禁止开采含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭。含放射性和砷等有毒有害物质的煤炭,对大气、水、土壤等环境都会产生严重污染,对人体健康也有严重危害,对于这些煤炭的开采,只有在其含量符合国家规定的标准时方可进行,对于开采超过国家标准的含放射性和砷等有毒有害物质的煤炭,应当按照本条的规定承担相应的法律责任。

根据本条的规定,开采含放射性和砷等有毒有害物质的煤炭的,应当由行政机关责令其关闭。需要注意的是,此处所讲的关闭,仅是指关闭含放射性和砷等有毒有害物质的煤矿。如果一个煤炭开采企业,同时开采多个煤矿,其中只有部分煤矿是含放射性和砷等有毒有害物质超过规定标准的煤炭,根据本条规定只是关闭这部分煤矿,而不是关闭整个煤炭开采企业。有关行政部门在根据本条规定行使行政处罚权时,应当严格依法办事,防止侵犯企业的合法权益。由于关闭的行政处罚对企业的影响巨大,因此本条规定的行政处罚机关是县级以上人民政府,由县级以上人民政府按照国务院规定的权限行使。

第五十一条 违反本法第二十五条第二款或者第二十九条第一款的规定,在当地人民政府规定的期限届满后继续燃用高污染燃料的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令拆除或者没收燃用高污染燃料的设施。

【释义】 本条是关于燃用高污染燃料的法律责任的规定。

本法第二十五条第二款规定,大气污染防治重点城市人民政府可以在本辖区内划定禁止销售、使用国务院环境保护行政主管部门规定的高污染燃料的区域,该区域内的单位和个人应当在当地人民政府划定的期限内停止燃用高污染燃料,改用天然气、液化石油气、电或者其他清洁能源。本法第二十九条规定,大、中城市人民政府应当制定规划,对饮食服务企业限期使用天然气、液化石油气、电或者其他清洁能源。根据上述规定,划定为禁止销售、使用高污染燃料区域内的单位和个人、大中城市的饮食服务企业应当在当地人民政府规定的期限前,停止使用高污染燃料,改用天然气、液化石油气、电或者其他清洁能源,违反者就要根据本条规定承担相应的法律责任。

根据本条规定,划定为禁止销售、使用高污染燃料区域内的单位和个人、大中城市的饮食服务企业在当地人民政府规定的期限届满后继续燃用高污染燃料的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令其拆除或者没收燃用高污染燃料的设施。这里所说的责令拆除,不是一种行政处罚方式,而是行政机关责令违法行为人改正其违法行为的一种行政措施,是行政机关对违法行为进行处罚前必须采取的一种措施,是行政处罚法关于“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定的具体体现。责令拆除主要是针对一些一旦拆除即无法继续作为实施本条规定的违法行为工具的设施进行的,如用砖土垒堆的土灶等。对于一些可以反复多次使用的设施,如燃用高污染燃料的锅炉,行政机关可以对违法行为人实施没收的行政处罚,将当事人燃用高污染燃料的设施无偿收归国有,并按照国家的有关规定予以销毁或者采取其他方式处理,以防止违法行为人再利用该设施实施本条规定的违法行为。责令拆除和没收燃用高污染燃料的设施是两种并列的措施,在实践中由行政机关根据实际情况择一使用。

第五十二条 违反本法第二十八条规定,在城市集中供热管网覆盖地区新建燃煤供热锅炉的,由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为或者限期改正,可以处五万元以下罚款。

【释义】 本条是关于违反本法关于集中供热的规定而应承担的法律责任的规定。

本法第二十八条规定,城市建设应当统筹规划,在燃煤供热地区,统一解决热源,发展集中供热。在集中供热管网覆盖地区,不得新建燃煤供热锅炉。在燃煤供热地区,发展集中供热,是节约能源、防止重复建设、减少大气污染的一项重要措施。国务院在早在1986年就批转了《城乡建设环境保护部、国家计划委员会关于加强城市集中供热管理工作报告》的通知,要求发展集中供热。发展集中供热对解决我国燃煤供热地区的大气污染问题,起到了积极的作用。在已经建设了集中供热管网的地区,如果再建设新的燃煤供热锅炉,不仅造成重复建设,造成资源的浪费,而且还会加重该地区的大气污染,因此本法对这种行为是予以禁止的,违反者要按照本条的规定承担相应的法律责任。

根据本条规定,在集中供热管网覆盖地区新建燃煤供热锅炉的,首先由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为或者限期改正。即停止建设燃煤供热锅炉,已经建成的应该在环境保护行政主管部门规定的期限内予以拆除或者改做他用。同时,环境保护行政主管部门还可以实施罚款的行政处罚。本条规定的罚款是一种选择性的行政处罚方式,由行政机关根据当事人违法行为的轻重决定是否采用。罚款的幅度是五万元以下,具体数额由进行行政处罚的机关根据实际情况具体确定。

第五十三条 违反本法第三十二条规定,制造、销售或者进口超过污染物排放标准的机动车船的,由依法行使监督管理权的部门责令停止违法行为,没收违法所得,可以并处违法所得一倍以下的罚款;对无法达到规定的污染物排放标准的机动车船,没收销毁。

【释义】 本条是关于制造、销售或者进口超过大气污染物排放标准的机动车船的法律责任的规定。

一、本法第三十二条规定,机动车船向大气排放污染物不得超过规定的排放标准,任何单位和个人不得制造、销售或者进口污染物排放超过规定标准的机动车船。违反上述规定,就要根据本条的规定承担相应的法律责任。

根据本条规定,制造、销售或者进口超过大气污染物排放标准的机动车船的,首先应当由行政管理机关责令其停止制造、销售或者进口超标的机动车船,同时还要对其实施以下的行政处罚:

1.没收违法所得。即由行政管理机关没收违法行为人通过制造、销售或者进口超过大气污染物排放标准的机动车船而获得的金钱和其他财物。

2.罚款。罚款的数额以违法行为人的违法所得作为计算依据,罚款的幅度是违法所得的一倍以下,具体数额由行政管理机关根据实际情况确定。

3.没收制造、销售或者进口的超过大气污染物排放标准机动车船,并予以销毁。这一处罚对企业影响重大,必须严格按照法律规定的条件行使,即只有当制造、销售或者进口的超过大气污染物排放标准的机动车船无法通过技术改造等措施达到大气污染物排放标准时,行政管理机关才可以对其予以没收;对于可以通过技术改造等措施达到大气污染物排放标准的机动车船,行政管理机关不能没收。

二、本条所称污染物排放标准,是指国务院环境保护行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府依据本法第七条的规定分别制定的国家大气污染物排放标准和地方大气污染物排放标准。对于进口超过大气污染物排放标准的机动车的,是以进口时我国规定的大气污染物排放标准作为判断该机动车是否超标的依据,1990年国家环保局、公安部、国家进出口商品检验局、解放军总后勤部、交通部、中国汽车工业总公司联合发布的汽车排气污染监督管理办法第二十五条规定,进口汽车,必须遵守商检法规,并根据国家规定的排放标准将其纳入订货合同,排气污染达不到国家规定标准的不得进口。有关行政管理机关在根据本条规定行使处罚权的时候,应该严格遵循本法和其他有关法律法规的规定。

三、行使本条规定的行政处罚权的机关,是指依据本法和其他有关法律、行政法规的规定行使监督管理权的行政管理部门。上述各有关部门应严格按照各自的职责范围,行使处罚权,并应当互相配合。

第五十四条 违反本法第三十四条第二款规定,未按照国务院规定的期限停止生产、进口或者销售含铅汽油的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门或者其他依法行使监督管理权的部门责令停止违法行为,没收所生产、进口、销售的含铅汽油和违法所得。

【释义】 本条是关于未按照规定期限停止生产、进口或者销售含铅汽油的违法行为的法律责任的规定。

一、本法第三十四条第二款规定,国家鼓励和支持生产、使用优质燃料油,采取措施减少燃料油中有害物质对大气环境的污染,单位和个人应当按照国务院规定的期限,停止生产、进口、销售含铅汽油。

这里所称的含铅汽油,根据有关规定,是指含铅量每升超过0.013克的汽油。当前我国控制的主要是车用含铅汽油。国家环境保护总局1999年6月1日发布了车用汽油有害物质控制标准,自2000年1月1日起实行。该标准规定,车用汽油含铅量应低于或等于0.013克/升。国务院办公厅1998年发布的关于限期停止生产销售使用车用含铅汽油的通知中规定,自1999年7月1日起,各直辖市及省会城市、经济特区城市、沿海开放城市和重点旅游城市的所有加油站一律停止销售车用含铅汽油,改售无铅汽油;自2000年7月1日起,全国所有加油站一律停止销售车用含铅汽油,改售无铅汽油。任何单位和个人未在上述规定期限前停止生产、销售、进口含铅铅汽油,都要根据本条的规定承担相应的法律责任。

二、根据本条规定,任何单位个人未按照国务院规定的期限停止生产、进口或者销售含铅汽油的,应首先由行政管理机关责令其停止生产、进口或者销售行为,同时还要承担以下法律责任:

1.没收所生产、进口、销售的含铅汽油。含铅汽油燃烧产生的有害物质对人体的危害很大,对机动车本身也有很大的影响。因此,行政管理机关在查处生产、进口、销售含铅汽油的违法行为时,应当对于这些含铅汽油予以没收,并按照国家有关规定进行处理,防止其在市场上继续流通。

2.没收违法所得。即由行政管理机关没收违法行为人通过生产、销售或者进口含铅汽油而获得的金钱收入或者其他财物。

行使本条规定的行政处罚权的行政管理机关,包括违法行为所在地的县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和其他依照有关法律、行政法规行使监督管理权的行政管理部门。上述行政管理部门在依据本条规定对生产、销售或者进口含铅汽油的行为进行查处时,应当严格按照各自的权限进行,并应当互相配合。国务院办公厅1998年发布的关于限期停止生产销售使用车用含铅汽油的通知中,就明确要求,各级环境保护部门要会同工商行政管理、质量技术监督等部门切实加强对汽油生产企业和汽油销售市场的监督检查。

第五十五条 违反本法第三十五条第一款或者第二款规定,未取得所在地省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门或者交通、渔政等依法行使监督管理权的部门的委托进行机动车船排气污染检测的,或者在检测中弄虚作假的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者交通、渔政等依法行使监督管理权的部门责令停止违法行为,限期改正,可以处五万元以下罚款;情节严重的,由负责资质认定的部门取消承担机动车船年检的资格。

【释义】 本条是关于未取得有关主管部门的委托进行机动车船排气污染检测和在机动车船排气污染检测过程中弄虚作假应承担的法律责任的规定。

一、本法第三十五条第一款、第二款分别规定,省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门可以委托已取得公安机关资质认定的承担机动车年检的单位对机动车排气污染进行年度检测;交通、渔政等有监督管理权的部门可以委托已取得有关主管部门资质认定的承担机动船舶年检的单位对机动船舶进行年度检测。根据上述规定,任何单位未取得省级环境保护行政主管部门的委托对机动车排气污染进行年度检测或者未取得交通、渔政等有监督管理权的部门的委托对机动船舶排气污染进行年度检测,都属于违法行为,应依照本条的规定承担相应的法律责任。

同时,已经取得委托的单位在进行检测时,应当严格按照有关规范进行进行检测,提供准确、真实的检测报告,不得弄虚作假,否则也要根据本条的规定承担相应的法律责任。

二、根据本条规定,未接受有关主管部门委托进行机动车船排气污染年度检测和在机动车船排气污染检测中弄虚作假,首先应由县级以上环境保护行政主管部门或者交通、渔政等依法行使监督管理权的部门责令停止违法行为,并限期改正。未取得有关主管部门委托从事机动车船排气污染年度检测的,应当停止检测,其作出的检测结果,待其取得委托后方可进行年度检测;在检测中弄虚作假的,其检测结果无效,并应当在规定期限内重新作出正确的检测报告。同时还应当承担以下法律责任:

1.罚款。本条规定的“可以处”罚款是一种供选择的行政处罚方式,有关行政机关应根据行为人违法行为的情节等情况决定是否采用。罚款的幅度是五万元以下,由行政管理机关根据实际情况决定具体的罚款数额。

2.情节严重的,由负责资质认定的部门取消承担机动车船年检的资格。违法行为人是进行机动车年度检测的,根据本条规定应由对其进行资质认定公安机关取消其承担机动车年检的资格;违法行为人是进行机动船舶年度检测的,应由根据有关法律法规的规定对机动船舶年检的单位进行资质认定的部门取消其承担机动船舶年检的资格。

第五十六条 违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门或者其他依法行使监督管理权的部门责令停止违法行为,限期改正,可以处五万元以下罚款:

(一)未采取有效污染防治措施,向大气排放粉尘、恶臭气体或者其他含有有毒物质气体的;

(二)未经当地环境保护行政主管部门批准,向大气排放转炉气、电石气、电炉法黄磷尾气、有机烃类尾气的;

(三)未采取密闭措施或者其他防护措施,运输、装卸或者贮存能够散发有毒有害气体或者粉尘物质的;

(四)城市饮食服务业的经营者未采取有效污染防治措施,致使排放的油烟对附近居民的居住环境造成污染的。

【释义】 本条是关于违反本法关于防治废气、尘和恶臭污染的规定的行为应承担的法律责任的规定。

第三十六条、第三十八条、第三十九条、第四十条要求向大气排放粉尘、含有毒物质的废气、含有硫化物的气体、含放射性物质的气体以及恶臭气体的,应当采取有效的污染防治措施,防止污染大气环境;本法第三十七条第二款规定,向大气排放转炉气、电石气、电炉法黄磷尾气、有机烃类尾气的,须报经当地环境保护行政主管部门批准;本法第四十二条规定, 运输、装卸、贮存能够散发有毒有害气体或者粉尘物质的,必须采取密闭措施或者其他防护措施;本法第四十四条规定,城市饮食服务业的经营者,必须采取措施,防治油烟对附近居民的居住环境造成污染。以上规定,均属于法律的强制性规定,违反者要根据本条的规定承担法律责任。

根据本条规定,违反本法关于防治废气、尘和恶臭污染的规定的,首先应由行政管理机关责令其停止违法行为,并限期改正。未采取有效污染防治措施,向大气排放粉尘、恶臭气体或者其他含有有毒物质气体的,应当停止排放,并限期采取有效的污染防治措施;未经当地环境保护行政主管部门批准,向大气排放转炉气、电石气、电炉法黄磷尾气、有机烃类尾气的,应当停止排放,待环境保护行政主管部门批准后,方可排放; 未采取密闭措施或者其他防护措施,运输、装卸或者贮存能够散发有毒有害气体或者粉尘物质的,应当停止运输、装卸,并在规定期限内采取密闭或者其他防护措施;城市饮食服务业的经营者未采取有效污染防治措施,致使排放的油烟对附近居民的居住环境造成污染的,应当停止排放,并限期采取有效的污染防治措施。

同时,上述违法行为人还要承担罚款的行政处罚。本条规定的“可以处”罚款是一种供选择的行政处罚方式,有关行政机关应根据行为人违法行为的情节等情况决定是否采用。罚款的幅度是五万元以下,由行政管理机关根据实际情况决定具体的罚款数额。

行使本条规定的行政处罚权的行政机关,是县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照有关法律、行政法规对上述违法行为进行监督管理的部门。上述有关部门在进行处罚时,应当按照各自的权限进行,并且应当互相配合。

第五十七条 违反本法第四十一条第一款规定,在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内,焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为,处二万元以下罚款。

违反本法第四十一条第二款规定,在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域内露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为;情节严重的,可以处二百元以下罚款。

【释义】 本条是关于在特定地区违法焚烧能产生烟尘和恶臭气体物质应当承担的法律责任的规定。

一、依照本法第四十一条第一款的规定,在人口集中的地区和其他依法需要特殊保护的区域内,禁止焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体,严重污染大气环境,危害人体健康的物质。对违反法律这一强制性规定的行为,将依照本条规定追究其法律责任,即由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门以行政决定的方式责令其停止违法焚烧的行为,除此之外,还要对其处二万元以下罚款,对行为人在经济上进行制裁,具体罚款的数额由执法机关根据违法情节确定。

二、依照本法第四十一条第二款的规定,在下述四类地区禁止焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质:一是人口集中地区;二是机场周围;三是交通干线附近;四是当地人民政府划定的区域。国家环保总局等六部委1999年4月联合发布的《秸秆焚烧和综合利用管理办法》中规定,省辖市(地)级人民政府可以在人口集中区、各级自然保护区和文物保护单位及其他人文遗址、林地、草场、油库、粮库、通讯设施等周边地区划定禁止焚烧秸秆的区域。在人口集中地区焚烧秸秆、落叶等,所产生的烟尘严重危害人体健康;在机场周围和交通干线附近焚烧秸秆、落叶,所产生的烟雾对飞机的起降、交通的安全都会产生严重的不良影响。同时,从生态学上讲,也应做到秸秆还田、落叶归根,而不应将秸秆、落叶焚烧殆尽。对于违反法律上述规定的行为,将依照本条规定追究其法律责任,即由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令其停止违法行为;对于具有焚烧秸秆、落叶数量较大、影响交通安全等严重情节的,可以处二百元以下罚款,是否处以罚款及具体罚款数额由行政执法机关决定。

第五十八条 违反本法第四十三条第二款规定,在城市市区进行建设施工或者从事其他产生扬尘污染的活动,未采取有效扬尘防治措施,致使大气环境受到污染的,限期改正,处二万元以下罚款;对逾期仍未达到当地环境保护规定要求的,可以责令其停工整顿。

前款规定的对因建设施工造成扬尘污染的处罚,由县级以上地方人民政府建设行政主管部门决定;对其他造成扬尘污染的处罚,由县级以上地方人民政府指定的有关主管部门决定。

【释义】 本条是关于在城市市区进行建设施工或者从事其他产生扬尘污染的活动应承担的法律责任的规定。

一、依照本法第四十三条第二款的规定,在城市市区进行建设施工或者从事其他产生扬尘污染的活动的单位,必须按照当地环境保护的规定,采取防治扬尘污染的措施。这主要是考虑到,我国大部分城市空气中的总悬浮颗粒物是造成城市大气污染严重的主要因素之一,而近些年城市进行大规模市政和建筑施工建设造成的扬尘污染又是城市空气中总悬浮颗粒物污染水平居高不下的一个重要原因。控制城市建设施工扬尘污染势在必行。对于违反法律上述规定的行为,将依照本条规定追究其相应的法律责任,即任何单位在城市市区进行建设施工或者从事其他产生扬尘污染的活动,未采取有效扬尘防治措施,致使大气环境受到污染的,由行政执法机关以行政决定的方式责令违法的单位在一定期限内改正其污染大气环境的行为,采取有效的防治扬尘的措施;除采取以上行政强制措施外,还对行为人处二万元以下的罚款。对于在规定的期限内仍然没有达到当地环境保护规定要求的单位,行政执法机关可以责令该单位停工,进行整顿,待整顿符合规定要求后,才可以恢复施工。

二、本条第二款规定了行使本条规定的行政处罚权的机关。依照这一款的规定,对因建设施工造成的扬尘污染,由县级以上人民政府建设行政主管部门决定;对城市市区因道路施工、运输遗洒等造成的其他扬尘污染的行政处罚,考虑到各地的现行作法有所不同,有的地方是由政府建设行政主管部门决定,有的则是由政府环境卫生行政主管部门或其他部门决定,为此,本法对此没有作出统一的规定,而是授权由县级以上地方人民政府指定有关主管部门决定。

第五十九条 违反本法第四十五条第二款规定,在国家规定的期限内,生产或者进口消耗臭氧层物质超过国务院有关行政主管部门核定配额的,由所在地省、自治区、直辖市人民政府有关行政主管部门处二万元以上二十万元以下罚款;情节严重的,由国务院有关行政主管部门取消生产、进口配额。

【释义】 本条是关于在国家规定期限内生产或者进口消耗臭氧层物质超过国务院有关行政主管部门核定配额应承担的法律责任的规定。

一、依照本法第四十五条第二款的规定,在国家规定的期限内,生产或者进口消耗臭氧层物质的单位必须按照国务院有关行政主管部门核定的配额进行生产、进口。众所周知,臭氧层破坏已是全球性问题之一。我国已经加入了《保护臭氧层维也纳公约》和相应的议定书,并据此制定了相应政策,采取了一系列措施,以防止对臭氧层的破坏。如2000年4月国家环保总局、对外贸易经济合作部和海关总署联合发布的《关于加强对消耗臭氧层物质进出口管理的规定》中规定,对列入《中国进出口受控消耗臭氧层物质名录》中的物质,实行进口配额许可证管理。每年的十一月份,由上述中央三部门联合设立的管理办公室确定下一年度各种受控物质的进口配额总量,同时受理企业下一年度的进口配额申请。申请受控物质进出口配额的企业要按照规定申请,依核定的配额办理进口。又如,1997年12月原国家环保局、公安部联合发布的《关于实施哈龙灭火剂生产配额许可证管理的通知》规定,自1998年1月1日起,所有生产哈龙灭火剂的企业必须持有生产配额许可证。无生产配额许可证的企业不得组织哈龙灭火剂的生产。哈龙灭火剂配额许可证当年有效。这些都属于必须遵守的强制规定。对在国家规定期限内,生产或者进口消耗臭氧层物质超过国务院有关行政主管部门核定配额的,依照本条规定追究其相应的法律责任。

二、依照本条规定,在国家规定的期限内,生产或者进口消耗臭氧层物质超过国务院有关行政主管部门核定配额的,由所在地省、自治区、直辖市人民政府有关行政主管部门处二万元以上二十万元以下罚款。罚款的具体数额由行政执法机关根据违法的情况确定。对于违法行为情节严重的单位,除了由省级人民政府有关行政主管部门罚款外,还要由国务院有关行政主管部门取消其生产、进口配额。这里的“情节严重”,包括在国家规定的期限内,生产或者进口消耗臭氧层物质超过国务院有关行政主管部门核定配额数量较大、次数较多或采用欺骗手段取得配额等情节,对此需要由有关执法部门具体认定。

第六十条 违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门责令限期建设配套设施,可以处二万元以上二十万元以下罚款:

(一)新建的所采煤炭属于高硫份、高灰份的煤矿,不按照国家有关规定建设配套的煤炭洗选设施的;

(二)排放含有硫化物气体的石油炼制、合成氨生产、煤气和燃煤焦化以及有色金属冶炼的企业,不按照国家有关规定建设配套脱硫装置或者未采取其他脱硫措施的。

【释义】 本条是关于不按照规定建设配套的煤炭洗选设施、脱硫装置或者未采取其他脱硫措施应当承担的法律责任的规定。

一、依照本法第二十四条的规定,新建的所采煤炭属于高硫份、高灰份的煤矿,必须建设配套的煤炭洗选设施,使煤炭中的含硫份、含灰份达到规定的标准。煤炭洗选是我国发展洁净煤的源头技术,其技术成熟,运行成本低。这一规定强调的是要求煤炭中的含硫成份和含灰成份达到规定的标准。对违反这一规定的行为,应依照本条规定追究其法律责任。

依照本法第三十八条的规定,炼制石油、生产合成氨、煤气和燃煤焦化、有色金属冶炼过程中排放含有硫化物气体的,应当配备脱硫装置或者采取其他脱硫措施。相关企业不依照规定配备脱硫装置或者采取其他脱硫措施的,应依照本条规定承担法律责任。

二、依照本条规定,具有上述两种违法行为之一的,由县级以上人民政府环境保护行政主管部门以行政决定的方式责令违法的单位在一定期限内建设符合本法要求的配套设施;除采取上述行政强制措施外,行政执法机关还可以对其处二万元以上二十万元以下罚款,是否处以罚款以及具体罚款数额由环境保护行政主管部门根据违法的情节确定。

第六十一条 对违反本法规定,造成大气污染事故的企业事业单位,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门根据所造成的危害后果处直接经济损失百分之五十以下罚款,但最高不超过五十万元;情节较重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由所在单位或者上级主管机关依法给予行政处分或者纪律处分;造成重大大气污染事故,导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

【释义】 本条是关于违反本法规定造成大气污染事故的企业事业单位应当承担的法律责任的规定。

一、本法对防治燃煤产生的大气污染、防冶废气、尘和恶臭污染等问题作出了明确、具体的规定。相关的企业事业单位应当依照本法的规定和实际情况,采取有效措施,防治大气污染,避免出现大气污染事故。大气污染事故属于环境污染与破坏事故的一种,依照1987年9月原国家环保局颁布的《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》的规定,环境污染与破坏事故,是指由于违反环境保护法规的经济、社会活动与行为,以及意外因素的影响或不可抗拒的自然灾害等原因致使环境受到污染,国家重点保护的野生动植物、自然保护区受到破坏,人体健康受到危害,社会经济与人民财产受到损失,造成不良社会影响的突发性事件。对于违反本法规定,造成大气污染事故的企业事业单位,依照本条规定追究其法律责任。

二、依照本条规定,对违反本法规定,造成大气污染事故的企业事业单位应当承担的法律责任包括:

1.罚款。企业事业单位造成大气污染事故的,由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门根据所造成的危害后果处直接经济损失百分之五十以下罚款。依照《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》的规定,大气污染事故按照危害后果可分为一般环境污染与破坏事故、较大环境污染与破坏事故、重大环境污染与破坏事故、特大环境污染与破坏事故。行政执法机关对造成污染事故的单位处以罚款的幅度是直接经济损失的百分之五十以下,具体数额由行政执法机关根据违法情节等确定;但最高不超过五十万元。这是本条的最高限额罚款要求,行政执法机关必须遵守。

2.行政处分或者纪律处分。对情节较重的,除罚款外,还要对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由所在单位或者上级主管机关依法给予行政处分或者纪律处分。行政处分是指国家机关、国有和集体企业事业单位依法给予隶属于它的犯有轻微违法行为人员的一种制裁性处理。其处罚依据为行政监察法、国家公务员暂行条例、企业职工奖惩条例等相关法律、行政法规中关于行政处分的规定。纪律处分由单位根据本单位纪律作出制裁性处理。本条规定的处分对象是造成严重大气污染事故的企业事业单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员。这里的直接负责的主管人员,是指在单位违法行为中负有领导责任的人员,包括违法行为的决策人,以及由于疏于管理或者放任对单位违法行为负有不可推卸责任的领导人员。这里的直接责任人员,是指其他直接实施单位违法行为的人员。

3.造成重大大气污染事故,导致公私财产重大损失或者人身伤亡的严重后果,构成犯罪的,依法追究刑事责任。这里讲的构成犯罪,主要是指刑法第三百三十八条规定的重大环境污染事故罪。依照该条规定:“违反国家规定,向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物,造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。”

第六十二条 造成大气污染危害的单位,有责任排除危害,并对直接遭受损失的单位或者个人赔偿损失。

赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门调解处理;调解不成的,当事人可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。

【释义】 本条是关于造成大气污染危害的民事责任的规定。

一、造成大气污染危害的民事责任是一种侵权的民事责任。但这种侵权的民事责任又不同于一般的民事责任。在一般的民事侵权责任之中,实行是的过错(故意或者过失)责任的归责原则,即承担民事责任的前提是要有过错,没有过错的原则上不承担责任;同时,被侵权人在要求赔偿时,还要承担证明加害人有过错的举证责任。而造成大气污染危害民事侵权责任,实行的是严格责任或者说是无过错责任的原则。也就是说,向大气排放污染物的单位,不论是否有过错,只要在客观上造成了大气污染危害,使他人的人身、财产受到损害的,除本法第六十三条规定可以免于承担责任的情形之外,都应承担相应的损害赔偿责任。受害人在要求赔偿时,无需对排污者是否有过错承担举证责任;而应由要求免责的排污者对其是否具有法律规定的免责事由承担举证责任。在大气污染防治法中之所以确立对大气污染损害赔偿实行严格责任的原则,是因为向大气排放污染物的行为,对人类赖以生存的环境产生了不良的影响,这种影响直接威胁着人类健康和生命、财产的安全,应当由排污者对自己的排污行为可能对他人造成的损害承担风险责任,而不能让这种风险由社会公众承担。这一规定,体现了法律的公平、正义的原则,有利于促使排污者努力做好大气污染防治工作,加强对大气环境的保护;同时与国际上通行的有关环境污染损害赔偿责任的归责原则也是一致的。

二、本条所讲的造成大气污染危害的单位,包括各类向大气排放污染物,并给他人的人身、财产造成危害的企业、事业单位和其他的组织。

三、根据本条规定,造成大气污染危害的单位应承担的民事责任包括:

1.排除危害。所谓排除危害,是指造成大气污染危害的单位应采取治理污染或者停止向大气排放污染物等措施,以消除对大气环境所造成的危害,停止侵权行为的继续发生。

2.对因大气污染直接遭受损失的单位或者个人赔偿损失。包括:

(1)对因大气污染直接受到财产损失的单位和个人,赔偿其财产损失,例如,对因大气污染造成农作物减产或者绝收的,排污单位应向农户赔偿其因此受到的损失。

(2)对因大气污染直接受到人身伤害的人员,应赔偿其人身伤害所受到的损失。根据民法通则第一百一十九条的规定,“侵害公民身体造成伤害的,应当赔偿医疗费、因误工减少的收入、残废者生活补助费等费用;造成死亡的,并应当支付丧葬费、死者生前扶养的人必要的生活费等费用。”根据《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见(试行)》的规定,受害人的误工日期,应当按其实际损害程度、恢复状况并参照治疗医院出具的证明或者法医鉴定等认定。赔偿费用的标准,可以按照受害人的工资标准或者实际收入的数额计算。受害人是承包经营户或者个体工商户的,其误工费的计算标准,可以参照受害人一定期限内的平均收入酌定。如果受害人承包经营的种植、养殖业季节性很强,不及时经营会造成更大损失的,除受害人应当采取措施防止损失扩大外,还可以裁定侵害人采取措施防止扩大损失。对受害人医药治疗费的赔偿,一般应以所在地治疗医院的诊断证明和医药费、住院费的单据为凭。应经医务部门批准而未获批准擅自另找医院治疗的费用,一般不予赔偿;擅自购买与损害无关的药品或者治疗其他疾病的,其费用则不予赔偿。经医院批准专事护理人,其误工补助费可以按收入的实际损失计算。应得奖金一般可以计算在应赔偿的数额内。本人没有工资收入的,其补偿标准应以当地的一般临时工的工资标准为限。侵害他人身体致使其丧失全部或部分劳动能力的,赔偿的生活补助费,一般应补足到不低于当地居民基本生活费的标准。侵害他人身体致人死亡或者丧失劳动能力的,依靠受害人实际扶养而又没有其他生活来源的人要求侵害人支付必要生活费的,应当予以支持,其数额根据实际情况确定。

四、当事人就大气污染损害赔偿责任的划分或者赔偿金额的多少产生纠纷的,依照本条第二款的规定,可以采取以下方式解决:

1.行政调解。即环境保护行政主管部门应当事人一方或者双方的请求,作为中间人,对双方当事人因赔偿责任的划分和赔偿金额的多少而产生的纠纷,进行调解处理。经调解达成一致的,当事人各方应当按照所达成的调解协议履行;调解达不成协议或者达成协议后当事人一方或各方又反悔的,可以向人民法院起诉。这里需要明确的是,环境保护行政主管部门对大气污染损害赔偿纠纷所作的调解处理,属于行政机关依当事人的请求进行的民事调解,不属于行政机关行使行政权力的具体行政行为。对环保行政主管部门的调解处理不服,即调解不成的,认为自己受到大气污染损害的当事人可以依照民事诉讼法的规定,以对方当事人为被告,向人民法院提起民事诉讼,而不能以作出调解处理的环保行政主管部门为被告,向人民法院提起行政诉讼。对此,全国人大常委会法制工作委员会曾就国家环保局提出的法律询问作出过明确答复。

2.法院诉讼。分两种情况:一是经环保部门调解处理,当事人没有达成调解协议或者达成协议后又反悔的,可以依据民事诉讼法的规定向人民法院提起民事诉讼诉。二是当事人不愿进行调解的,可以不经过环境保护行政主管部门的调解处理,直接依据民事诉讼法的规定以对方当事人为被告向人民法院提起民事诉讼。

第六十三条 完全由于不可抗拒的自然灾害,并经及时采取合理措施,仍然不能避免造成大气污染损失的,免于承担责任。

【释义】 本条是关于免于承担造成大气污染危害的民事责任的规定。

根据本条规定,造成大气污染危害的单位同时具备下述两个条件的,可免于承担民事责任:

一是由于不可抗拒的自然灾害引起的。这里所讲的不可抗拒的自然灾害,是地震、洪水等人类还不能避免和完全消除其危害后果的灾害性自然现象。比如,由于地震而引起大气污染防治设施破坏,因而造成大气污染事故等。

二是造成大气污染危害的单位及时采取了污染防治的合理措施,仍不能避免造成大气污染损害的。对此,请求免责的单位必须对自己确已采取了一切可能采取的合理措施承担举证责任。

第六十四条 环境保护行政主管部门或者其他有关部门违反本法第十四条第三款的规定,将征收的排污费挪作他用的,由审计机关或者监察机关责令退回挪用款项或者采取其他措施予以追回,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

【释义】 本条是关于将征收的排污费挪作他用时应承担的法律责任的规定。

一、依照本法第十四条第三款规定,环境保护行政主管部门应当将其征收的排污费一律上缴财政,按照国务院的规定用于大气污染防治,不得挪作他用。负有排污费征收、管理任务的环境保护行政主管部门和其他有关部门(如对上缴的排污费负有管理职责的财政部门)必须严格执行法律的这一规定,违反这一规定的,应依照本条规定追究其法律责任。

二、根据本条规定,将征收的排污费挪作他用的,由审计机关或者监察机关追究下述行政责任:

1.以行政命令的方式要求挪用排污费的部门退回挪用款项或者采取其他措施予以追回。

2.依据法律、行政法规的规定,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过、降级、降职、撤职或者开除的行政处分。

第六十五条 环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守的,给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

【释义】 本条是关于环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守应追究的法律责任的规定。

一、根据本法第四条的规定,本条所讲的环境保护监督管理人员主要是指县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理的人员,以及各级公安、交通、铁道、渔业管理部门对机动车船污染大气实施监督管理的人员。这些人员是代表国家行使环境监督管理职权的行政执法人员。

二、宪法规定,“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”。环境保护监督管理人员必须依法行政,秉公执法、忠于职守。“滥用职权、玩忽职守”,属于执法犯法。这同宪法的要求相背离,同环境保护监督管理人员的性质相背离。其影响和危害十分严重。对此,必须依法惩处。

三、本条所讲环境保护监督管理人员滥用职权,是指环境保护监督管理人员违反法律规定行使职权的行为。比如,按照本法第十一条的规定,建设项目投入生产或者使用之前,其大气污染防治设施必须经过环境保护行政主管部门验收,达不到国家有关建设项目环境保护管理规定要求的建设项目,不得投入生产或者使用。如果环境保护行政主管部门对“达不到国家有关建设项目环境保护管理规定的要求的建设项目”,予以验收,准许投入生产或者使用,就属于滥用职权的行为。同样,如果环境保护监督管理人员出于私利,对符合国家有关建设项目环境保护管理规定要求的建设项目故意刁难,不予验收的,也属于滥用职权的行为,也应依法追究其法律责任。

四、本条所讲环境保护监督管理人员玩忽职守,包括两个方面:一是职务上不作为,包括不尽职责、擅离职守。比如,按照本法第二十条的规定,当地环境保护行政主管部门有权调查处理因排放和泄漏有毒有害气体和放射性物质,造成或者可能造成大气污染事故、危害人体健康的情况。如果当地环境保护行政主管部门接到这方面的报告后,不予调查处理,就属于不尽职责的行为。二是工作上马马虎虎,漫不经心。比如,在上例情况下,当地环境保护行政主管部门接到这方面的报告后,进行了调查,但是调查过程中根本不深入实地进行考查了解情况,只是将有关责任人员叫来询问一下了事,就属于马马虎虎,漫不经心。

五、环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守承担的法律责任为:

1.行政处分。环境保护监督管理人员有滥用职权、玩忽职守行为之一的,由所在单位、上级单位或者政府监察部门,依据法律、行政法规的规定,给予警告、记过、降级、降职、撤职或者开除的行政处分。

2.构成犯罪的,依法追究刑事责任。环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守符合刑法关于滥用职权、玩忽职守犯罪构成要件的,依据刑法和刑事诉讼法的有关规定追究其刑事责任。根据刑法第三百九十七条规定,“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的,依照规定。”《刑法》第四百零八条规定,“负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任,导致发生重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果的,处三年以下有期徒刑或者拘役。”

第二部分 释义 第七章 附则

第六十六条 本法自2000年9月1日起施行。

【释义】 本条是关于本法施行日期的规定。

一、法律的施行日期是指一部法律产生法律效力的日期。本法自2000年9月1日起产生法律效力。自2000年9月1日起,进行大气污染防治的监督管理、防治燃煤产生的大气污染、防治机动车船排放污染和防治废气、尘和恶臭污染均应执行本法的规定;本法施行前的法规、规章与本法规定不一致的,应以本法规定为准。按照法律不溯及既往的原则,本法对2000年9月1日(不含该日)以前的大气污染防治的监督管理及其他行为不予适用。以前的行为适用本法修改前的规定。

二、本法自颁布(2000年4月29日)至施行(2000年9月1日)间隔一段时间。这主要是为了使各有关方面利用这段时间作好本法实施的准备工作,比如清理有关与本法不一致的规定,制定一些实施性的规定、对本法进行必要的学习宣传等,以确保本法的贯彻实施。

THE END

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