中华人民防震减灾法哪天施行,中华人民共和国防震减灾法释义【全文】

法律法规 (43) 2023-11-14 07:06:55

中华人民共和国防震减灾法释义【全文】

中华人民防震减灾法哪天施行,中华人民共和国防震减灾法释义【全文】插图

目 录

序言

第一章 总则

第二章 地震监测预报

第三章 地震灾害预防

第四章 地震应急

第五章 震后救灾与重建

第六章 法律责任

第七章 附则

序 言

《中华人民共和国防震减灾法》(以下称《防震减灾法》)已于1997年12月29日第八届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议通过,江泽民主席签署第九十四号主席令正式公布,自1998年3月1日起施行。作为我国第一部规范防震减灾工作的重要法律,《防震减灾法》的公市施行,标志着我国的防震减灾工作已纳入法制化管理的轨道,对于依法做好防御与减轻地震灾害工作,保护人民生命和财产安全,保障社会主义现代化建设顺利进行,具有十分重要的意义和作用。

贯彻实施《防震减灾法》,需要做好多方面的工作,当前和今后一个时期内,应重点做好以下几项工作:

第一,认真学习、深入宣传《防震减灾法》,努力增强全社会的防震减灾意识,这是贯彻实施《防震减灾法》的重要前提。

《防震减灾法》是党中央、国务院领导我国人民开展防震减灾工作的经验总结,也是党中央关于防震减灾工作一系列方针、政策的法律化、制度化,它的实施,为我们在社会主义市场经济条件下进一步做好防震减灾工作提供了法律依据和保障。因此,我们一定要认真学习、深入宣传《防震减灾法》。学习《防震减灾法》,关键是了解和掌握该法的立法背景、基本内容和该法确立的基本原则。基本制度,准确地把握该法的要点和实质。宣传《防震减灾法》,要注意充分利用一切可以利用的宣传媒介和宣传手段,使之达到应有的宣传实效。宣传《防震减灾法》,应当做到“五个结合”:一是,把宣传该法与贯彻落实党的十五大提出的“依法治国,建设社会主义法治国家”的任务结合起来;二是,把宣传该法与普法工作结合起来,不仅要熟悉《防震减灾法》,还要熟悉相关法律、法规;三是,把宣传该法与宣传防震减灾科普知识结合起来,使公众了解地震发生后自救、互救的基本常识;四是,把近期的集中宣传与长期的深入宣传结合起来,使《防震减灾法》的宣传经常化、制度化;五是,把向社会公众的普及宣传与向地震重点监视防御区的群众的强化宣传结合起来。总之,要通过认真学习、深入宣传《防震减灾法》,不断提高全社会的防震减灾意识和法制观念。

第二,切实加强防震减灾执法工作和对执法情况的监督检查工作,这是贯彻实施《防震减灾法》的关键和保障。

我国社会主义法制建设的基本方针是:“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”这既是对依法行政的客观要求,也是依法治国的重要内容。因此,我们一定要坚持严格依法办事,切实加强防震减灾执法工作。一是,要加强执法队伍建设,建设一支政治思想强、懂法律、懂业务的执法工作队伍,从组织上保证《防震减灾法》执法工作的顺利进行;二是,要严格依照《防震减灾法》的规定执法,做到职责权限明确,程序合法,杜绝越权执法和滥用职权执法的行为;三是,要从最大多数人的最大利益出发,既要维护执法主体依法行使执法权,又要切实保护公民、法人和其他组织的合法权益;四是,各执法主体要通力合作,密切配合,协调执法,避免执法中的地方保护主义和部门保护主义,以维护法律的尊严;五是,要不断加强和完善对执法活动的监督;建立、健全有效的监督制约机制,执法主体既要廉洁自律,又要自觉接受来自各方面的监督。总之,要通过严格执法和加强监督,确保《防震减灾法》的贯彻实施。

第三,进一步加强《防震减灾法》配套法规的制定工作,这是贯彻实施《防震减灾法》的基本要求之一。

《防震减灾法》作为国家的法律,主要确立了地震监测预报、地震灾害预防、地震应急和震后救灾与重建四个环节中的基本法律制度,还需要制定相应的配套法规与其配套执行。自1988年以来,国务院虽然先后制定了《发布地震预报的规定》、《地震监测设施和地震观测环境保护条例》和《破坏性地震应急条例》等行政法规,有立法权的地方人大及其常委会、政府和国务院地震行政主管部门也制定了一些地方性法规和规章,但是,按照《防震减灾法》的要求,一方面,在立法上还存有空白,另一方面,现行的一些法规和规章也需要根据《防震减灾法》的原则加以修改和完善。因此,我们一定要进一步加强《防震减灾法》配套法规的制定工作,不断完善防震减灾法律制度,保证《防震减灾法》的有效实施。

贯彻实施《防震减灾法》是一项长期的任务。我们要以此为契机,采取各种切实有效的措施,把防震减灾法制建设提高到一个新的水平,为实现党的十五大提出的“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略和宏伟目标,作出积极的贡献。

第一章 总则

《中华人民共和国防震减灾法》(以下简称防震减灾法),对我 国防震减灾领域中各个方面的社会关系作了全面的法律规定,是调整防震减灾领域各种社会关系的基本法律规范。本章为总则,所谓总则,是一部法律的基本原则,是骨干和灵魂,起着通领全局的作用。本章共八条。主要内容包括防震减灾法的立法宗旨和目的、防震减灾法的调整对象及其适用范围、防震减灾工作方针、人民政府及有关部门或者机构应当将防震减灾工作纳入国民经济和社会发展计划、依靠科学技术进步提高防震减灾工作水平、人民政府防震减灾工作基本职责、政府部门在防震减灾工作中的职责分工以及任何组织和公民个人有参加防震减灾活动的法律义务等规定。

第一条 为了防御与减轻地震灾害,保护人民生命和财产安全,保障社会主义建设顺利进行,制定本法。

【释义】 本条是关于防震减灾法立法宗旨和目的的规定。

一、党的十五大明确提出了“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略,加强立法工作,保证社会主义建设事业各个方面都做到有法可依是贯彻这一治国方略的重要举措。为了加强防震减灾领域的法制建设,使防震减灾工作和防震减灾活动规范化和制度化,有必要制定一部调整防震减灾领域各种社会关系的法律,一方面可以克服防震减灾领域无法可依或者是法规、规章不统一的状况;另一方面又可以通过制定防震减灾法,依法规范与防震减灾工作和防震减灾活动相关的各种社会关系,提高防震减灾工作和防震减灾活动的效率,推进防震减灾事业的发展,实现防御与减轻地震灾害、保护人民生命和财产安全、保障社会主义建设顺利进行的立法宗旨。

二、我国是一个多地震国家,由于地处亚欧板块的东南部,受西环太平洋地震带和喜马拉雅地中海地震带活动的影响,地震活动不仅频度高,强度大,而且地震活动的分布范围很广,几乎全国各省均发生过强震。据本世纪初至1996年底的统计资料,全国共发生5级以上地震3000次,6级以上地震792次,7级以上地震117次,8级以上地震9次。仅就大陆地区进行统计,5级以上地震就发生了1992次(平均每年20.8次),其中6级以上地震达429次(平均每年4.5次),7级以上地震70次(平均每年0.7次)。本世纪以来,全球大陆7级以上强震,我国约占35%,全球3次8.5级以上巨大地震,有2次发生在我国大陆。我国几乎所有的省、自治区、直辖市在历史上都遭受过6级以上地震的袭击。全国地震基本烈度6度和6度以上地区的面积约占国土面积的79%。我国除台湾省外的31个省、自治区、直辖市中,处在地震基本烈度6度和6度以上地区的省会城市和直辖市共有30个。处于7度和 7度以上地区的省会城市和直辖市共22个,占71%。人口在50万以上的61个大、中城市中,处于6度和6度以上地区的城市有 33个,占54.1%。

我国是世界上地震灾害最为严重的国家之一。据统计,全球因地震死亡的人数,我国占了55%左右。本世纪以来,全球两次造成死亡20万人以上的大地震全都发生在我国,一次是1920年宁夏海原8.5级大地震,死亡23.4万人;另一次是1976年唐山7.8级大地震,死亡24.2万人。

在我国各种自然灾害之中,地震灾害也是主要的自然灾害之一。据统计,自1949年至1991年间,我国因地震灾害造成的死亡人数占全部自然灾害死亡人数的54%。

众所周知,地震灾害不仅造成大量的人员伤亡,同时也造成巨大的经济损失,严重地冲击着国家的经济建设和社会发展。例如唐山地震,瞬间即将一个有百余年历史的工业重镇化为一片废墟。

我国人口已逾12亿,城乡居民住房中早年修建、抗震性能较差的占相当比例,加之人们防灾意识薄弱等原因,地震的成灾率相当高。虽然我国7级左右地震多发生在人口不太稠密的西部地区,但东部地区人口稠密,经济发达,即使只发生中强地震也会造成人民生命和财产的重大损失。国内外很多地震实例表明,近于同样大小的地震发生在经济发达地区和经济相对落后的地区,地震灾害造成的经济损失差别极大,比如,美国洛杉矶附近曾于1971年和1994年分别发生过6.5级与6.6级地震,两次地震几乎在同一地点,但1971年地震损失5亿美元,而1994年地震却损失了170亿美元,其主要原因就在于从1971年至1994年的23年中,该地区的经济和社会财富发生了很大变化。在我国,1996年5月内蒙古自治区包头西6.4级地震的损失为15亿元人民币;而1990年10月甘肃省天祝—景泰间的6.2级地震,其损失却为1.5亿元人民币。

三、目前,我国的社会主义经济建设正处于关键时期,我国的经济和综合国力都将迈上一个新台阶,并将为在下个世纪中叶实现我国第三个战略目标打下坚实的基础。在这一历史时期,国家的经济在迅速增长,国家的财富在迅速积累,加强防震减灾工作就更具有现实意义。所以,做好防震减灾工作,保障国民经济持续、快速、健康地发展,确是当务之急。

面对如此严峻的地震形势,面临国家跨入21世纪的关键时期,防御与减轻地震灾害无疑已成为全国人民关注的大事,必须通过国家立法来规范防震减灾工作和活动。从我国的实际情况来看,防震减灾工作和活动的秩序亟需进一步完善,例如,有些重要地区防震减灾工作尚未纳入国民经济和社会发展计划;地震重点监视防御区缺少必要的措施;防震减灾工作中政府各有关部门职责划分不够清楚,有关组织以及公民个人的权利和义务不够明确等等。这些问题影响了防震减灾工作和活动的有效开展。为了解决这些问题,必须通过防震减灾法作出明确规定,确立有关制度。所以,防震减灾法的立法是十分必要的。

防御与减轻地震灾害关系到全社会,上至中央,下到地方,必须协调行动。国务院作为我国最高国家行政机关,应加强领导。国务院各有关部委则应按照职责分工,各负其责,密切配合。防震减灾不仅涉及到政府,也涉及到社会各种组织,同时也涉及到每个公民个人,防震减灾法的立法目的正是为了调整社会各个方面在防震减灾活动中的社会关系,以明确各级人民政府及其各职能部门的职权和职责,以及明确任何单位和公民个人在防震减灾活动中的权利和义务。并且通过立法,明确规定国家对防震减灾工作的方针,明确规定国家对防震减灾活动有关问题的政策。法律的规定具有稳定性,这就保证了防震减灾工作和活动有序地进行,通过防震减灾法来调整防震减灾活动中的各种社会关系,规范防震减灾活动中各方面的社会行为。所以,建立、维护和发展有利于社会主义现代化建设事业的社会关系,并且通过对这些社会关系的调整形成有利于社会主义现代化建设事业的社会秩序就成为防震减灾法立法的目的。防御与减轻地震灾害,保护人民生命和财产安全,保障社会主义建设的顺利进行,是国家和人民的迫切要求,也是各级人民政府义不容辞的责任。这正是防震减灾法的立法目的和宗旨。

第二条 在中华人民共和国境内从事地震监测预报、地震灾害预防、地震应急、震后救灾与重建等(以下简称防震减灾)活动,适用本法。

【释义】 本条是关于防震减灾法调整对象及其适用范围的规定。

一、防震减灾法是由全国人大常委会制定的一部法律,它所调整的社会关系只是一定社会生活领域中发生的社会关系,而不是所有社会领域的社会关系。本条明确防震减灾法调整的社会关系,是在防震减灾四个环节中所发生的社会关系;这些社会关系是由于开展防震减灾工作和从事防震减灾活动引起的,依照本条规定,成为防震减灾法的调整对象。

二、本条规定的“在中华人民共和国境内”是指在中华人民共和国领土范围内。国家领土处于国家主权支配之下,由领陆、内水、领海和领空组成。根据1992年2月25日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过的《中华人民共和国领海及毗连区法》的规定,“中华人民共和国领海为邻接中华人民共和国陆地领土和内水的一带海域。”“中华人民共和国的陆地领土包括中华人民共和国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民共和国的岛屿。”“中华人民共和国领海基线向陆地一侧的水域为中华人民共和国的内水。”“中华人民 共和国领海宽度从领海基线量起为十二海里。中华人民共和国领海基线采用直线法划定,由各相邻基点之间的直接连线组成。中华人民共和国领海的外部界限为一条其每一点与领海基线的最近点距离等于十二海里的线。”“中华人民共和国对领海的主权及于领海上空、领海的海床及底土。”“任何国际组织、外国的组织或者个人,在中华人民共和国领海内进行科学研究、海洋作业等活动,须经中华人民共和国政府或者其有关主管部门批准,遵守中华人民共和国法律、法规。”凡在上述领土范围内从事防震减灾活动,都必须遵守本条的规定。防震减灾法适用于中华人民共和国的领域,但有一个例外,即根据香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法的规定,除两个基本法附件中规定的特别行政区适用的 全国性法律外,其他法律不适用于香港特别行政区,也不适用于我国在恢复行使澳门主权后设立的澳门特别行政区。

三、防震减灾活动是防御与减轻地震灾害活动的简称,是对地震监测预报、地震灾害预防、地震应急和震后救灾与重建等活动的概括。经过几十年的实践,我国的防震减灾工作逐渐形成了符合我国国情和适合地震灾害特点的工作内容和思路,已经从单纯采取震后救灾的消极被动状态转变为综合开展震前、震时和震后主动防御和减轻地震灾害的多项活动。根据防震减灾工作的内涵,概括为地震监测预报、地震灾害预防、地震应急和震后救灾与重建等四个环节,这四个环节彼此密切相关,相互补充,相辅相成,形成了我国政府和人民与地震灾害作斗争的新思路。

1.地震监测预报包括预测未来地震发生的科学技术工作和向社会发布预报的程序和规定。就科学技术的内容而言,是指为获取与地震发生有关的信息所开展的对地震活动与地震前兆的信息检测、传递、处理和分析,以及在此基础上进行的地震危险区的确定和未来可能发生地震的时间、地点和震级的预测。地震预报的发布应按国务院规定的程序和权限进行,实行统一发布制度。地震监测预报是综合防御和减轻地震灾害的基础环节,它为其他环节提供地震危险性的背景和三要素信息,以便采取各种针对性的防御措施。成功的预报将可以大大地减少人员伤亡和财产损失,对维护社会安定起着重要的作用。

2.地震灾害预防是指震前所做的防御性工作,包括了工程性防御措施和非工程性防御措施。工程性防御措施主要是指在国土地震区划和工程建设的地震安全性评价的基础上,按抗震设防要求进行的抗震设防,包括对新建工程和设施进行的抗震设计和施工,以及对已有建筑物、构筑物的抗震加固。非工程性防御措施主要是指各级人民政府以及有关社会组织采取的工程性防御措施之外的依法减灾活动,包括建立健全防震减灾工作体系,制定防震减灾规划和计划,开展防震减灾宣传、教育、培训、演习、科研以及推进地震灾害保险,救灾资金和物资储备等工作。做好地震灾害预防工作对增强全社会的防震减灾意识和提高抗御地震灾害的能力有着极其重要的意义。

3.地震应急是指为应付突发性地震事件而采取的震前应急准备、临震应急防范和震后应急救援等应急反应行动。制定地震应急预案,落实保障条件是做好地震应急的关键。高效有序的地震应急行动对减少或者避免人员伤亡、防止灾害扩大、尽快恢复社会秩序是至关重要的。

4.震后救灾与重建是指紧接地震应急之后的全面救灾行动和恢复生产、重建家园的工作。

四、综上所述,防震减灾活动是涉及全社会的一项系统工程,在从事地震监测预报、地震灾害预防、地震应急、震后救灾与重建的活动中必须遵守本法。

第三条防震减灾工作,实行预防为主、防御与救助相结合的方针。

【释义】 本条是关于防震减灾工作方针的规定。

一、工作方针即为某一领域中在一定时期内指导各项工作的总原则,也是制定各项具体政策必须体现的指导思想。

本条确立了人民政府及有关部门或者机构在依法履行防震减灾工作职责时应当遵循的总的原则。这一总的原则是在总结人民政府及有关部门或者机构在进行防震减灾各项工作经验和教训基础上产生的,是对人民政府及有关部门或者机构从事防震减灾工作宏观性的要求,防震减灾法将这一总的原则确立为防震减灾工作的方针。作为防震减灾的工作方针,它要求人民政府及有关部门或者机构在从事防震减灾工作时应当抓住工作中心和核心环节。本条确立的以预防为主、防御与救助相结合的防震减灾工作方针,既突出了预防工作是人民政府及有关部门或者机构从事防震减灾工作所必须关注的工作重点,同时又强调了防御与救助两个方面的工作必须相互结合,才能收到减轻地震灾害的效果。

二、新中国建立以来,国家对地震工作给予了极大的重视和支持,随着国家的建设和社会的进步,地震工作也获得了不断的壮大和发展。不同的历史时期,国家对地震工作的要求也不同,地震工作为适应国家的需要也不断地调整其工作内容和重点。根据不同历史时期国家不同的战略方针,阶段性地调整地震工作的方针,体现了我国地震工作的沿革和发展状况,防震减灾的提法正表明了我国地震工作进入了全面发展的新阶段。

“以预防为主”的思想,是1966年邢台地震后首先由周恩来总理倡导的。根据周总理当时的多次讲话和指示中所强调的基本点,1972年正式归纳成“在党的一元化领导下,以预防为主,专群结合,土洋结合,大打人民战争”的地震工作方针。1975年海城地震后,又作了一些修改,强调要“依靠广大群众做好预测预防工作”。实践表明,尽管由于历史条件的限制,上述方针不尽完善,但这个方针的基本精神是正确的,“以预防为主”的核心思想,一直指引着我国地震工作健康地发展。

党的十一届三中全会作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策,随后,1982年中共中央和国务院提出了“经济建设必须依靠科学技术,科学技术必须面向经济建设”的科技战略方针,这就成为地震部门重新确定地震工作方针的基本出 发点。

在总结海城地震、唐山地震经验教训的基础上,我国的地震工作方针调整为“以预防为主,专群结合,多路探索,加强地震预报和工程地震的研究,推进地震科学技术现代化,不断提高监测预报水平,减轻地震灾害,发挥地震科学在国民经济建设和社会进步中的作用。”

三、1987年12月,联合国第42届大会第二委员会审议通过了由87个会员国提交的关于《减轻自然灾害十年》提案(169号决议),决定20世纪最后十年为“国际减轻自然灾害十年”(International Decade for Natural Disaster Reduction,简称 IDNDR),旨在通过一致的国际行动以减轻由于诸如地震等自然灾害和其他自然因素引起的灾害对各国、尤其是对发展中国家所造成的生命危险和财产损失,以及由此产生的社会经济停顿等问题,号召所有国家政府积极参与此项计划,并建立相应的国家委员会,以领导和协调开展减轻自然灾害的活动。

我国政府一贯重视减轻自然灾害,特别是对地震这类突发性灾害尤为关注。唐山大地震的教训表明,一次大地震的发生可以造成巨大的人员伤亡和财产损失,要做到减少人员伤亡和财产损失,必须坚决地贯彻以预防为主的指导思想,认真做好震前的防御工作。但地震是一种自然现象,人类还不可能控制地震,地震的发生是不可避免的,所以在做好震前防御工作的同时,还必须实施有效的救助。震后救灾与重建是防震减灾的四个环节之一,这表明,救灾活动对于减少地震造成的人员伤亡和财产损失有着十分重要的作用。国内外的实践表明,救灾是各国政府在灾害管理方面的基本责任,救灾的组织和实施不仅是政府效率的反映,也是政府形象的体现。我国是社会主义国家,政府是人民的政府,我国政府一向重视和关心灾后的救助工作,不仅迅速、有效地组织灾区的自我救助,也及时、有序地组织全社会的救助。历次地震的救灾实践表明,救助工作不仅对挽救灾区人员伤亡、减少财产损失有着重要作用,而且对灾区生活的恢复和安定以及对灾区的社会恢复与重建都是十分重要的。所以,在预防为主的思想指导下,强调了防御与救助相结合。

防震减灾工作方针的制定,首先必须着眼于灾害,其次,这个工作方针必须覆盖灾害的全过程。所以,进入90年代,我国的防震减灾工作方针调整为:预防为主,防御与救助相结合的方针。

四、不同历史时期,地震工作方针的表述有所不同,但以预防为主的核心思想却从未改变。这一方面表明,对于各种灾害,预防为主是普遍适用的,更重要的是,这一指导思想表明了社会主义国家对广大人民群众的关怀。

第四条 防震减灾工作,应当纳入国民经济和社会发展计划。

【释义】 本条是关于防震减灾工作应当纳入国民经济和社会发展计划的规定。

一、本条是对各级人民政府在从事防震减灾工作时提出的一项基本要求,这一要求,既是各级人民政府在履行防震减灾工作职责时所必须遵循的一项法定职责,同时,它又是各级人民政府履行防震减灾工作职责的基础和前提。国民经济和社会发展计划是国家从宏观上把握国民经济和社会发展总体进程的依据,是政府有效地促进国民经济和社会健康发展的重要手段。离开了国民经济和社会发展计划,国民经济和社会的发展就会缺少明确的目标,国民经济就无法得到有效地增长,社会发展可能就会受到影响。

二、国民经济和社会发展计划是我国社会主义现代化的宏伟蓝图,国家通过国民经济和社会发展计划实现统筹规划和部署经济发展和社会发展。我们国家从第六个五年计划(1981-1985)开始,改变了只注重制定国民经济发展计划的做法,明确把国家发展计划确定为“国民经济和社会发展计划”,无论是中长期计划还是年度计划,对经济和社会发展统一部署,使各项社会事业在经济发展的同时也相应得到发展。

国民经济和社会发展计划是根据经济社会发展需要和社财力、物力的可能,合理地确定经济社会发展战略和宏观调控目标。经济社会发展战略是国家对一个较长时期内发展目标、方向的基本概括和描述,它决定了长、中和短期计划的目标、政策和步骤。经济社会发展战略主要包括社会、经济协调发展战略,科技进步战略,产业结构转换升级战略,区域经济发展战略和国际经济竞争战略等。我们认为,几乎每一种战略都包含或涉及到减轻自然灾害的问题,所以在制定这些战略过程中都应考虑到减轻自然灾害,也就是说,应当把防震减灾工作纳入国民经济和社会发展计划之中。这是因为:一方面,社会防震减灾能力的提高是国民经济和社会发展战略得以实施的保障措施之一;另一方面,把防震减灾工作纳入国民经济和社会发展计划之中,也是提高社会防震减灾能力的根本保证。正如江泽民主席在致中国灾害管理国际会议的贺信中所指出:“中国正在加速改革,扩大对外开放,推进经济建设,我们深知,我国要实现九十年代经济和社会发展的宏伟目标,不能不更加重视减灾工作。我们将继续坚持经济建设同减灾一起抓的指导思想,把减灾纳入国民经济和社会发展的总体规划中去;继续贯彻以防为主,防抗救相结合的基本方针,增加投入,加强防灾建设,提高抵御自然灾害的能力。”这表明,我们国家采取的是减灾工作与国民经济建设和社会发展相协调的政策。

三、本条规定,“防震减灾工作,应当纳入国民经济和社会发展计划”,这充分表明,国家已将防震减灾作为一项社会事业,通过纳入国家计划以保障其发展。国家计划一般有长期计划、中期计划和短期计划。长期计划一般为期10年至20年,是战略性计划;中期计划一般是指为期1年以上、5年以下的计划,它是根据长期计划提出的战略目标和要求,并结合计划期内的实际情况制定的,中期计划是实行计划管理的基本形式,它是长期计划的具体化,又是短期计划的制定依据;短期计划一般为年度计划,它是贯彻实现中长期计划的具体执行计划。防震减灾工作应当纳入国民经济和社会发展计划,即应当分别纳入长、中和短期计划之中。

为落实将防震减灾工作纳入国民经济和社会发展计划,应加强防震减灾计划的编制。编制防震减灾计划要遵循服务于国民经济和社会发展需要的原则,优先考虑直接服务于国家和各地经济建设和社会发展的内容;贯彻预防为主、防御与救助相结合的方针,统筹安排防震减灾各个方面的工作,提高社会综合防御的能力,取得减轻地震灾害的实效;要坚持实事求是的原则,既要充分考虑已具备的基础和有利条件,又要估计到可能遇到的困难和问题;计划的任务既要积极进取,又要留有余地,使防震减灾计划适应于国民经济和社会发展计划,立足于可能性;长远规划、五年计划和年度实施计划要相互配套、相互衔接,注意可操作性,以便有条不紊地推进防震减灾计划的实施。编制防震减灾计划,应将防震减灾工作中的地震监测预报、地震灾害预防、地震应急、震后救灾与重建等各方面任务列入基本建设、事业发展、科技发展、重点项目和专项计划。根据责权划分的原则,保障必要的经费投入和相应的配套措施。

第五条 国家鼓励和支持防震减灾的科学技术研究,推广先进的科学研究成果,提高防震减灾工作水平。

【释义】 本条是关于依靠科学技术进步提高防震减灾工作水平的政策性规定。

一、防震减灾工作水平是与科技水平紧密相关的,人民政府及有关部门或者机构的防震减灾工作水平如何,一方面取决于人民政府及有关部门或者机构有没有严格地依法履行自身应当履行的防震减灾工作职责,另一方面,人民政府及有关部门或者机构在从事防震减灾工作时所利用的科技进步手段对于防震减灾工作水平的提高又起到至关重要的影响作用。但是,科技水平的提高不完全依赖于制度的完善,还受到各种主客观条件的影响。所以,本条对人民政府及有关部门或者机构在依靠科学技术进步提高防震减灾工作水平方面提出的要求是:国家应当鼓励和支持防震减灾的科学技术研究,推广先进的科学研究成果。这里的鼓励、支持、推广既是对人民政府及有关部门或者机构提出的要求,也是对公民参与提出的要求。

二、现代科学技术给人类提供的知识和方法,正在改变着人们的生产方式、生活方式和思维方式。当今世界的国家经济、民族文化、社会生活、人民教育等各项事业都与科学技术有着十分密切的关系。同样,防震减灾作为一项社会事业,它也离不开科学技术,并且必然受到科学技术的推动和引导。

“科学技术是生产力”是马克思主义的一个基本原理。现代科学技术的发展,使得科学技术在经济和社会发展中的作用越来越显著。进入80年代,邓小平同志高瞻远瞩,进一步作出了“科学技术是第一生产力”的论断,为我国90年代乃至跨世纪经济和社会发展提供了强大驱动力。20世纪科学技术的发展,在理论上和思维方式上都取得了革命性的进展,对人的科学世界观和方法论也产生了重大影响。当今世界,单纯物质增长的发展观已经过时,可持续发展的发展观正在成为主旋律,生态文明和人地和谐是持续发展的思想基础,我们对发展概念的理解需要实现一个从“无自然的人类发展”到“有自然的人类发展”的范式转换,既要考虑人与社会之间的协调发展,更要考虑人与自然之间的协调发展。所以,我们既要研究和认识地震灾害的自然现象,也要研究和认识地震灾害的社会现象,这种思维方式的变化,不仅使人类对客观过程认识更加深化和全面,而且把人的认识水平提高到一个崭新的阶段,这些新的思维方式的迅速扩展也使自然现象和社会现象之间的鸿沟日渐消失。防震减灾正是处于自然科学、技术科学和社会科学的交汇之处,防震减灾正体现了自然科学、技术科学和社会科学的相互渗透和相互结合。所以,我们对防震减灾必须在新的科学高度上去认识、去理解。防震减灾科学技术的跨学科性是其一大特点,其科学研究成果广泛的应用性又是其一大特点。

人类与地震灾害斗争的历史,几乎贯穿于人类整个的发展历史,我们取得的成功经验并不太多,我们遭受的失败教训却比比皆是。如何减轻地震灾害,有无数的科学问题要我们去研究,有无数的技术问题要我们去解决。国家对防震减灾的科学技术研究实行鼓励和支持的政策,这意味着任何个人或单位从事防震减灾的科学技术研究,国家都给以鼓励、勉励以至奖励;国家支持防震减灾的科学技术研究,为他们提供必要的经费支持,为他们创造必要的工作条件,使他们具有良好的工作环境,以利于多出成果。国家对防震减灾的科学技术研究实行鼓励和支持的政策,目的在于使我国防震减灾的科学技术研究更有力地服务于人民,服务于防震减灾工作。

三、提高防震减灾工作水平,既包含了提高防震减灾的科学技术水平,也包含了提高防震减灾工作的社会管理水平,提高防震减灾工作水平是为了更有效地防御与减轻地震灾害。随着社会经济的发展,自然灾害造成的损失会越来越大。据不完全统计,全世界每年因自然灾害造成的损失,60年代为400多亿美元,70年代为600多亿美元,而80年代则为1200多亿美元。我国自然灾害造成的损失也有逐年增加的趋势。但是,我们也应当认识到,随着社会经济的发展,抵御自然灾害的能力也在不断增强,国家不断加大对减灾的投入,包括对减灾工程的投入以及对减灾的科学技术投入。同时,国家鼓励和支持防震减灾的科学技术研究,并积极推广先进的科学研究成果,这必将能够提高我国的防震减灾工作水平。

第六条 各级人民政府应当加强对防震减灾工作的领导,组织有关部门采取措施,做好防震减灾工作。

【释义】 本条是关于各级人民政府在防震减灾工作中的职责 的原则规定。

一、防震减灾工作是一项社会系统工程,涉及到社会生活的方方面面,只有在政府的统一领导下,组织各有关部门,共同努力,才能做好。防震减灾法对于各级人民政府在从事防震减灾工作时所提出的基本法律要求是应当做好领导和组织工作。对于各级人民政府来说,在从事防震减灾工作时,加强对防震减灾工作的领导,组织有关部门采取措施,做好防震减灾工作,既是防震减灾法所规定的各级人民政府所必须履行的一项基本法定职责,同时,又是各级人民政府在依法管理防震减灾工作中所具有的一项基本法定职权。各级人民政府在防震减灾工作中具有义不容辞的法定职责,没有各级人民政府在防震减灾工作中的领导和组织作用,防震减灾工作不可能有效地开展。因此,各级人民政府“加强对防震减灾工作的领导,组织有关部门采取措施,做好防震减灾工作”是防震减灾的一项基本规定,一切国家机关和社会组织在从事防震减灾工作时都必须遵守防震减灾法这一基本规定。

二、在社会主义中国,党和政府一贯关心人民生命和财产的安全,一贯重视防御与减轻地震灾害工作。1966年邢台地震之后,周恩来总理多次亲自过问地震工作,明确提出了地震工作应“以预防为主”的指导思想,并于1971年8月国务院发出了国发[1971]56号文件,即《国务院关于加强中央地震工作小组和成立国家地震局的通知》从此组建了国务院的地震工作部门,使我国的地震工作获得了实质性的加强。目前,全国各省、自治区、直辖市均设有地震工作部门,负责本辖区内的地震工作。

三、防震减灾工作涉及到社会的各个方面,必须有各个部门的共同参与。为使防震减灾工作高效、有序,社会各方面的协调行动十分重要,这只有通过各级人民政府加强领导才能得以实现。多年来的工作实践中,世界各国已形成一个共识,那就是说,政府对防震减灾工作的领导是一种核心作用,有了政府的领导,防震减灾工作就能顺利得以开展,政府重视,防震减灾工作就能得以有效地推进。正是基于这一思想,联合国号召所有国家政府积极参与“国际减轻自然灾害十年”计划,并建立相应的国家委员会,以领导和协调开展减轻灾害的活动。

防震减灾工作包含了四个基本环节,即地震监测预报、地震灾害预防、地震应急以及震后救灾与重建,政府的领导应当贯穿在各个环节之中,并使各个环节的工作相互衔接起来,以收到减轻地震灾害的实效。国家对防震减灾工作采取分级管理的原则,地震有大有小,地震造成的灾害也大小不同。一般而言,破坏性地震发生后,主要由所在地省级人民政府和市、县人民政府进行部署和采取措施。只有造成特大损失的严重破坏性地震发生后,才由国务院成立抗震救灾指挥机构,直接部署和指挥。防震减灾工作在国务院统一领导下,地方各级人民政府领导本辖区的防震减灾工作。我国地域辽阔,各地区的地震危险性有所不同,县以上各级地方人民政府应根据本地区的地震危险程度和震害预测结果,制定出有针对性的防震减灾规划,并组织有关部门采取必要的措施。这些措施应该涉及到防震减灾四个环节的各个方面,当然,其中包括地震监测预报工作中的有关措施,地震灾害预防工作中的有关措施,地震应急工作中的有关措施和震后救灾与重建工作中的有关措施。所以,地方各级人民政府对防震减灾工作的领导以及组织有关部门采取措施是做好防震减灾工作的关键。

第七条 在国务院的领导下,国务院地震行政主管部门、经济综合主管部门、建设行政主管部门、民政部门以及其他有关部门,按照职责分工,各负其责,密切配合,共同做好防震减灾工作。

县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构和其他有关部门在本级人民政府的领导下,按照职责分工,各负其责,密切配合,共同做好本行政区域内的防震减灾工作。

【释义】 本条是关于政府职能部门在防震减灾工作中的职责分工的规定。

一、防震减灾工作是一项社会系统工程,它涉及到人民政府诸多部门的职责,仅仅依靠某个政府行政职能部门来负责防震减灾中各种行政事务的管理是不够的,必须要由政府诸多有关的职能管理部门共同负责。本条对政府部门在防震减灾工作中的职责分工确立了三个原则:一是防震减灾工作要在各级人民政府的领导下进行。二是防震减灾工作由地震行政主管部门、经济综合主管部门、建设行政主管部门、民政部门等有关部门,按照职责分工,各负其责,密切配合。三是防震减灾工作实行分级管理原则,具体要求是,在中央,国务院地震行政主管部门、经济综合主管部门、建设行政主管部门、民政部门以及其他有关部门,按照职责分工,各负其责,密切配合,共同做好全国范围内的防震减灾工作;在地方,县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构和其他有关部门在本级人民政府的领导下,按照职责分工,各负其责,密切配合,共同做好本行政区域内的防震减灾工作。

二、防震减灾工作是国家的一项事业,应在国务院的领导下进行,这是防震减灾工作能够得以推进和发展的保证。防震减灾工作作为一项社会系统工程,时序上涉及震前、震时和震后,内容上涉及预测、预防、应急和救灾等诸多方面,所以,防震减灾工作要在国务院领导下进行。国务院作为国家最高行政机关,根据宪法和法律,享有管理全国的行政事务的职权,可以制定行政法规、规定行政措施、发布决定和命令。

三、国家地震行政主管部门经济综合主管部门、建设行政主管部门、民政部门以及其他有关部门是在国务院的统一领导下,按照职责分工依法从事防震减灾方面的行政管理活动,并且是能够独立地承担由此所产生的法律责任的政府职能部门。

四、县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构,包括各省、自治区、直辖市的地震工作管理部门,也包括各市、县的地震工作管理部门。目前,市、县一级地方人民政府有的设有地震工作管理部门,有的只是设有地震工作管理机构。面对这种现实,本条的规定,就是明确赋予这些部门或者机构行使防震减灾工作的管理职能。或者说,此条规定,实际上是对县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构在法律上给以授权。同样,县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构和其他有关部门也在本级人民政府的领导下,按照职责分工,各负其责,相互配合,共同把本行政区域内的防震减灾工作做好。

第八条 任何单位和个人都有依法参加防震减灾活动的义务。

中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵应当执行国家赋予的防震减灾任务。

【释义】 本条是关于任何单位和个人都有参加防震减灾活动法律义务的规定。

一、防震减灾活动的根本目的在于保护人民生命免遭损害,保护国家财产、集体财产和个人财产免遭损失,这就决定了参加防震减灾活动应当成为全社会的共同义务。本条就是以法律的规定明确了参加防震减灾活动是全社会(包括任何单位和个人)的法定义务。事实上,防震减灾活动既包括人民政府及有关部门或者机构依法履行自身职责的从事防震减灾工作的行为,也包括社会组织和公民依法参与防震减灾活动的行为,是政府管理行为与社会公众参与行为的两个方面的结合。本条第一款确定了任何单位和个人有参与防震减灾活动的法律义务。这里,任何单位既包括依法承担防震减灾工作职责的一切国家机关、社会组织,也包括依法不承担防震减灾工作职责的一切国家机关、社会组织;个人既包括依法承担防震减灾工作职责的一切国家机关、社会组织的工作人员,也包括不以依法参加防震减灾活动作为自己职责的所有公民。本条第2款是对中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵参加防震减灾活动法律义务的规定,此项法律义务由于不同于负有专门职责的人民政府及有关部门或者机构所从事的防震减灾工作行为,所以,防震减灾法将中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵必须依法参加防震减灾活动的法律义务作为社会公众具有参加防震减灾活动的法律义务的特例加以规定,既是对以往中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵在防震减灾活动中所发挥的作用的充分肯定,同时,也是防震减灾法对中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵在防震减灾活动中应当履行的法律义务的明确要求。

二、防震减灾法是国家以法律形式规定了人们在防震减灾活动中的权利和义务,使防震减灾活动中的一些重要社会关系具有法律关系的性质,进而发展有利于防震减灾的社会关系,促进防震减灾的社会秩序。在法律上,义务与权利相对,是指依法应尽的责任。当然,义务也可理解为在道义上应尽的责任。防震减灾活动的根本目的在于保护人民生命免遭损害,保护国家财产、集体财产和个人财产免遭损失,这种性质使防震减灾活动必然成为全社会的共同义务。

任何单位和个人在防震减灾活动中都享有一定的权利,当然,任何单位和个人也都有参与防震减灾活动的义务。任何单位,意即广泛地包含各种社会组织,不论是国家行政机关,还是各种企业单位、事业单位,以及各类社会团体,概无例外,都必须依法参加防震减灾活动,都必须依法尽责;任何个人,特别是中华人民共和国的公民,也同样必须依法参加防震减灾活动,依法承担应尽的责任。法律上的义务不同于道义上的义务,法律的强制性是其重要特点。不论是单位还是个人未按法律规定尽到自自己的义务,同样要承担法律责任。

三、《中华人民共和国国防法》第十七条规定:“中华人民共和国的武装力量属于人民,它的任务是巩固国防,抵抗侵略,保卫祖国,保卫人民的和平劳动,参加国家建设事业,全心全意为人民服务。”国防法第二十二条规定:“中华人民共和国的武装力量,由中国人民解放军现役部队和预备役部队、中国人民武装警察部队、民兵组成。”国防法中对我国武装力量的性质和任务作了明确规定,根据其性质和任务,它无疑是地震应急抢险和救灾中的主要力量。历次地震的实践已充分表明,人民解放军和武装警察部队以地震为命令,行动迅速、有效,在人员抢救和财产保卫方面,起着重要的不可缺少的作用,他们用生命和血汗谱写了一曲又一曲英雄的凯歌,和灾区人民建立了浓厚的鱼水般情谊。这是我国社会主义的特色之一,这充分表现了我国武装力量属于人民的特有的本质属性。国防法对全国武装力量的组成也作了明确规定,由中国人民解放军现役部队和预备役部队、中国人民武装警察部队和民兵组成,所以,防震减灾法中规定,中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵应当执行国家赋予的防震减灾任务,这包括在防震减灾的各个环节中。中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵应当执行国家赋予的各项任务,这也是做好防震减灾工作的重要保证。

第二章 地震监测预报

本章是关于地震监测预报的规定。地震监测预报是防震减灾的基础环节,由于地震监测预报在科学上尚处于探索阶段,所以,本章在规定地震监测预报各项法律制度的同时,突出强调了地震监测预报与科学技术进步之间的相互作用。本章共八条,主要内容中涉及到国家逐步提高地震监测预报水平的政策,制定、组织实施地震监测预报方案的权限、方式,确定地震重点监视防御区的权限、依据、方式以及地震重点监视防御区的县级以上人民政府负责管理地震工作的部门或者机构的职责,地震行政主管部门或者机构进行地震监测预报工作所应当履行的基本职责,地震监测台网的建设与管理原则,依法保护地震监测设施和地震观测环境,新建、扩建、改建建设工程应当避免对地震监测设施和地震观测环境造成危害,地震预报发布制度、地震短期预报和临震预报发布程序以及处理地震预测意见的程序等规定。

第九条 国家加强地震监测预报工作,鼓励、扶持地震监测预报的科学技术研究,逐步提高地震监测预报水平。

【释义】 本条是关于国家逐步提高地震监测预报水平的政策性规定。

一、地震监测预报水平直接关系到防震减灾工作和活动的效率。地震监测预报水平的状况取决于地震监测预报工作的管理水平,而科学技术水平的状况对地震监测预报水平的状况却起着根本性的作用。对于人民政府及有关部门或者机构来说,可以通过法律的规定要求人民政府及有关部门或者机构提高防震减灾工作管理水平从而来加强地震监测预报工作,但是,在法律上却不宜规定人民政府及有关部门或者机构具有达到一定程度科学研究水平的确定性的法律义务。从事地震监测预报的科学技术研究受到目前各种条件的制约,科学技术研究成果的应用也需要一定的条件。所以,对于通过科学技术研究手段来加强地震监测预报工作,必须要有政府与社会公众的共同努力。对于政府来说,应当创造条件,为从事地震监测预报的科学技术研究活动的组织和公民以各种形式的帮助,这种帮助首先是政策性的鼓励,其次是各种条件的扶持。所以,本条着重强调了国家在加强地震监测预报的科学技术研究上的鼓励、扶持政策。本条规定,既尊重了地震监测预报的科学技术研究的客观性、科学性,同时,又体现了国家在加强地震监测预报的科学技术研究方面的积极态度。地震监测预报工作包括地震监测预报的科学工作、技术工作和管理工作。

二、本条明确规定,国家对地震监测预报工作采取加强的政策。加强地震监测预报工作包括加强领导、加强管理、加强队伍建设和人才培养,也包括加强财力和物力上的支持,应当是全面的加强。新中国建立以来,国家对地震监测预报工作一直给予了高度重视,一直在不断加强地震监测预报工作。地震监测预报工作队伍不断壮大,从建国初期的几十人,发展至今近两万人;地震监测预报的管理体系已基本形成,国务院设有地震行政主管部门,对全国的地震监测预报工作实行统一规划和部署,省、自治区、直辖市人民政府均设有负责管理地震工作的部门,市、县人民政府大部分设有负责管理地震工作的部门或者机构,对地震监测预报工作实施分级管理;地震监测预报工作在国家和省级通过一些专项计划给予了一定支持,为地震监测预报工作提供了必要的技术支撑条件,创造了基本的工作环境。

地震监测预报工作近些年虽有长足进展,但与国家的要求、社会的要求差距还很大,为了更好地保护人民生命和财产的安全,为了使社会主义建设事业的顺利进行,应当进一步完善地震监测预报工作的领导体制和管理体制,进一步改善地震监测预报工作的工作条件和工作环境。所以,加强地震监测预报工作是十分必要的。国家加强地震监测预报工作,不仅在于中央政府应当将地震监测预报工作纳入计划,提供必要和可能的支持,各级地方人民政府也应将地震监测预报工作纳入计划提供必要和可能的支持,以保证地震监测预报工作随着社会主义建设事业的发展而得到相应的发展。

三、本条还规定,国家鼓励、扶持地震监测预报的科学技术研究,逐步提高地震监测预报水平。

我国是一个多地震国家,近几十年来强烈地震频频发生,并不断袭击一些人口稠密和经济发达地区,使国家遭受了巨大灾难,造成了大量的人员伤亡和严重的经济损失,不提高地震监测预报水平,难于从根本上摆脱这种困境和威胁。另一方面,我国地域辽阔,不同地区亦有不同的地球科学背景,各个地区的地震类型也不尽相同,为了进一步认识和掌握地震的孕育和发生、发展规律,必须加强地震监测预报的科学技术研究,所以,国家对一些单位和个人,鼓励他们积极投身于地震监测预报研究工作,并对有贡献者给予奖励。同时,国家为地震监测预报研究工作提供人力和物力上的支持,不仅使之长期坚持下去,而且使之不断取得进步和发展。

地震监测预报的业务内容包括监测台站的建立和观测、信息的检测和传递、资料的分析和处理,进而形成有一定科学根据的预测意见,最后按规定上报,供政府决策。整个进程无一不和科学技术相联系。地震的观测仪器多数为专用仪器,其高灵敏度、高稳定性以及大动态范围的基本要求使之往往需要使用高新技术;观测台网的布局必须符合科学和高效的要求;信息的检测和传递必须做到准确、实时。资料的分析处理则要求有广泛的科学背景。我国的地震监测预报采用多手段综合观测、多学科综合分析的方式,它涉及的学科很广,包括地球物理学、地球化学、地质学、大地测量学等,几乎覆盖了地球科学的所有领域;同时也涉及到数学、物理学等。因而,地震监测预报的科学性和技术性是极强的,可以认为,地震监测预报就是一项综合的科学技术研究工作。所以,要提高地震监测预报水平,必须坚韧不拔地、坚持不懈地在科学技术上狠下功夫。

国家对地震监测预报的科学技术研究,实施鼓励、扶持的政策,国家也要求逐步提高地震监测预报的水平,并通过提高地震监测预报水平,有效地减轻地震灾害。实现成功的地震预报是人类长久的愿望,是社会普遍关心的重大科学问题,对这类科学问题的解决,也是国家关心的问题。地震预报现今还是一个世界性的科学难题,地震预报的实现要经历相当长的探索阶段,需要几代人甚至十几代人的努力和实践。正是因为地震预报这种科学探索性和社会应用性,国家采取了鼓励、扶持地震监测预报科学技术研究的政策。

第十条 国务院地震行政主管部门负责制定全国地震监测预报方案,并组织实施。

省、自治区、直辖市人民政府负责管理地震工作的部门,根据全国地震监测预报方案,负责制定本行政区域内的地震监测预报方案,并组织实施。

【释义】 本条是关于制定、组织实施地震监测预报方案的权限、方式的规定。

一、本条明确了两项内容,一是规定了制定、组织实施地震监测预报方案的权限,即地震监测预报方案由两级政府有关部门制定和组织实施。一级是全国地震监测预报方案,由国务院地震行政主管部门负责制定,并组织实施;一级是省级地震监测预报方案,由省、自治区、直辖市人民政府负责管理地震工作的部门负责制定,并组织实施。二是明确了制定、组织实施地震监测预报方案的方式,即谁制定、谁组织实施的原则。另外,制定省级地震监测预报方案,必须根据全国地震监测预报方案进行。此外,省级地震监测预报方案只是适用于本行政区域内的地震监测预报方案。

二、地震监测预报方案是指在某一时段内为实现某一目标而制定的可操作的技术性计划。众所周知,地震预报是当今世界上的科学难题。不是少数人短期内可望解决的,须在广泛的科学基础上制定长期规划,系统地进行各种观测和研究,才可能取得成效。为此,世界上较早从事地震预报研究的发达国家,都非常重视制定国家的地震监测预报计划。例如,日本自1965年开始实施第一个经政府批准,并列入国家预算的地震预报研究五年计划,至今已完成六个五年计划。美国从1958年开始,为了开展地震观测监视工作,制定了“维拉计划”。在该计划实施期间建立了全球地震观测系统,大大丰富了世界各地的地震活动性资料,并促进了观测技术的发展,推动了地震预报的研究。我国自1956年开始将地震监测预报研究列入全国科技发展远景规划以来,在过去的几个五年计划中,组织实施了一系列监测设施建设和预报研究计划。例如,为实现我国地震观测技术现代化建设而制定的1976-1984年实施的“768”工程,为推进全国地震数据传输与处理系统而制定的1983—1990年实施的“837”工程,为提高地震预报的科学性与可应用性制定的1983-1987年实施的“地震前兆与地震预报方法的系统研究”和1987—1989年实施的“地震预报实用化方法研究”(简称“清理与实用化攻关”)和“八五”期间的“短临预报方法的深入攻关研究”等。通过上述一系列全国地震监测预报方案的实现,逐步发展了有中国特色的地震监测预报思路和工作体系,建成了全国地震监测台网,初步形成了一些中、短、临预报指标和综合预报方案,为实现对某些类型地震的预报奠定了基础,也取得了一些较为成功的预报震例。

三、根据本条规定,全国地震监测预报方案由国务院地震行政主管部门负责制定,并组织实施。地震监测预报方案是在既定目标下,根据国内当前的地震监测预报水平实况,在充分应用国内外先进的科学技术成果的基础上制定的。尽管不同时期制定的方案的目标与内容是不同的,但在制定全国地震监测预报方案时通常应包括如下六个方面的内容:

1.推动地震监测预报的科学技术发展方向的选择与确立;

2.全国地震监测的布局、优化与设备更新换代的方案;

3.实现全国地震监测信息快速、正确传递的现代化建设方案;

4.全国地震分析、预测、预报的科学技术推进方案;

5.全国地震速报和震后趋势快速判定的科技方案;

6.地震预报的社会对策。

组织实施的任务包括:方案的综合预算、人员的配备、经费与设备的分配及对方案实施过程的管理和监督。

四、由于我国是一个多地震国家,且地震活动范围大,而各地的经济和社会发展状况、震情和工作基础有很大差异。为此,本条第二款规定,省、自治区、直辖市人民政府负责管理地震工作的部门应当根据全国地震监测预报方案,制定适合本行政区域的地震监测预报方案。地方制定的区域性地震监测预报方案,不仅具有区域性特色,有利于方案的实施,也是对全国总方案的有力补充与细化。

第十一条 国务院地震行政主管部门根据地震活动趋势,提出确定地震重点监视防御区的意见,报国务院批准。

地震重点监视防御区的县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构,应当加强地震监测工作,制定短期与临震预报方案,建立震情跟踪会商制度,提高地震监测预报能力。

【释义】 本条是关于确定地震重点监视防御区的权限、依据、方式以及地震重点监视防御区的县级以上人民政府负责管理地震工作的部门或者机构的基本职责的规定。

一、本条分两款规定。第一款规定了确定地震重点监视防御区的权限、依据、方式。根据第一款的规定,国家的地震重点监视防御区的确定权限是国务院,也就是说,只有国务院才有权决定地震重点监视防御区,其他任何国家机关或者机构都无权确定地震重点监视防御区。确定地震重点监视防御区的法律依据是地震活动趋势,确定地震重点监视防御区的具体方式是,由国务院地震行政主管部门根据地震活动趋势,提出确定地震重点监视防御区的意见,然后报国务院批准。也就是说,国务院确定地震重点监视防御区是通过批准国务院地震行政主管部门所提出的确定地震重点监视防御区的意见的法律形式实现的。第二款规定了地震重点监视防御区的县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构的基本职责。这些基本职责对于地震重点监视防御区的县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构来说是必须要履行的,这也是确定地震重点监视防御区的重要法律意义所在。这些职责中的法律要求是以法律义务的形式表现出来的,即应当加强地震监测工作,制定短期与临震预报方案,建立震情跟踪会商制度,提高地震监测预报能力。第二款所确立的地震重点监视防御区的县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构的基本职责,并不意味着非地震重点监视防御区的县级以上人民政府负责管理地震工作的部门或者机构就可以不承担一定的职责。根据防震减灾法第六条的规定,各级人民政府都有职责加强对防震减灾工作的领导,组织有关部门采取措施,做好防震减灾工作。

二、地震重点监视防御区是指未来十年尺度内,存在发生破坏性地震危险或者受破坏性地震影响,可能造成严重的地震灾害损失的城市和地区。1996年国务院国办发(1996)2号文批准确定了我国21个重点监视防御区和13个重点城市,作为近十年内开展地震监测和综合防御的重点区。

自70年代初期开始,我国建立起年度全国地震会商会制度。根据地震活动性异常,中期前兆异常的时空分布,以及地震活动性的大区域动态变化,圈定若干个未来一年或稍长时间内的全国地震重点危险区。这些重点危险区,一方面作为进一步加强监视、开展震情跟踪、抓好短临预报的基本背景和重点目标;另一方面,也为国家有关部门及有关省、市作为协调下一年度工作安排,加强重点防御工作部署的依据。

多年实践表明,地震重点危险区和地震重点监视防御区之间有着明显的差别。地震重点危险区大多集中在西部地区。而造成地震损失和潜在震害却主要在大中城市集中、人口稠密的东部地区,尤其是经济发达的沿海地区。因此在确定防震减灾的重点目标时必须兼顾震情和灾情。此外,根据年度震情动态由年度会商会确定的危险区常不可避免地带有年度变动的特点,这将给各级政府和社会公众需要相对稳定和连续性的地震综合防御工作部署带来困难。因此,在总结历史经验的基础上,中国地震局开始建立地震重点监视防御区制度,这既符合加强重点兼顾一般的总的工作原则,更重要的是符合我国的国情。我国国土广阔,地震的分布范围又很广泛,国家财力有限,在广阔的国土上普遍进行防御有一定难度,而划定重点地区重点防御能够收到事半功倍的效果,所以,确定重点监视防御区不仅具有必要性,也有其现实性。

三、确定地震重点监视防御区现行作法,分为国家级地震重点监视防御区和省级地震重点监视防御区,前者为全国范围所确定的地震重点监视防御区,并对各省、自治区、直辖市的地震重点监视防御区工作起指导作用。省级地震重点监视防御区首先包括属于本省的国家级重点监视防御区,并对其进行微观细化研究;同时根据本省地震形势、社会经济发展、人口分布等情况确定省级地震重点监视防御区。国家级地震重点监视防御区由国务院地震行政主管部门提出,报国务院批准。省级地震重点监视防御区由省、自治区、直辖市人民政府负责管理地震工作的部门提出,报省级人民政府批准。地震重点监视防御区的调整,分别由国务院和省级人民政府批准。

地震重点监视防御区,顾名思义,它比一般的非重点地区要有所加强,并且应该在地震监测预报工作、地震灾害预防工作、地震应急工作以及震后救灾与重建工作等方面都有所加强。不论对哪一方面工作的加强,都需要有个过程。所谓地震重点监视防御区是十年尺度的,也就是说,一般情况下,所确定的地震重点监视防御区十年不变,这样使地震重点监视防御区的加强工作能有计划有步骤地推进,并把提高本地区的综合防御能力和本地区的经济建设、社会发展结合起来。

四、本条第二款关于应当加强地震监测预报工作的规定,是在第十二条所确定的应当开展地震监测预报的工作基础上对重点监视防御区的特殊要求。

1.制定短期与临震预报方案。由于地震是一种很复杂的自然现象,现有的研究表明,不同地区、不同的地震类型、不同时期发生的地震,其显示的异常种类、形态、幅度、异常出现的迟早、分布范围的大小等均可能有很大的差别。所以各地震重点监视防御区所在的地震行政主管部门或者机构应当根据该地区的历史地震背景、当前的地震活动特征和具体的监测条件,制定相应的短期与临震预报方案。通俗地说,就是“对症下药”。方案通常包括:该地区的监测台网和监测能力的分析,该地区中强以上地震的短期和临震异常特征的鉴别;短期和临震预报警戒指标的确定;短期和临震跟踪的工作程序等内容。

2.建立震情跟踪会商制度。震情跟踪会商制度是渐进式预报思路在进入短临阶段后的进一步细化。它是在当前地震预报水平还比较低的状况下服务于社会,为防震减灾做出贡献的必不可少的手段。它的主要目的是对已确定的近期地震危险区的各项指标进行全面的连续跟踪,随时吸收外界的新信息,不断修正所预测的地震发生地点、时间、震级,以提高预测的信度值,为最终做出科学决策服务。

3.提高地震监测预报能力。地震重点监视防御区确定后,有关的地震工作部门应当采取措施尽快提高地震监测预报的能力,如对原有的地震监测台网进行改造和优化;保证重点区内地震前兆观测台网达到规定的密度;进行数据信息传输处理系统的现代化建设与改造等。

第十二条 国务院地震行政主管部门和县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构,应当加强对地震活动与地震前兆的信息检测、传递、分析、处理和对可能发生地震的地点、时间和震级的预测。

【释义】 本条是关于地震行政主管部门或者机构在进行地震监测预报工作时所应当履行的基本职责的规定。

一、本条明确规定了地震行政主管部门或者机构进行地震监测预报工作的基本职责,这些职责,属于地震行政主管部门或者机构必须履行的法律义务。这里,履行本条所规定的法律义务的主体是国务院地震行政主管部门和县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构,所应当承担的法律义务主要包括加强对地震活动与地震前兆的信息检测、传递、分析、处理和对可能发生地震的地点、时间和震级的预测。

二、本条规定的内容,实际上是地震监测预报的业务程序和业务内容,但由于地震监测预报已不仅仅是一项科学工作,它还将为政府发布地震预报提供决策依据,是全社会所关注的问题,所以,通过本条的规定,使地震监测预报工作程序化和规范化,以避免不规范的行为给社会造成不良的影响和后果。

三、总结国内外地震监测预报的实践经验,按工作内容和时序,可以把地震监测预报工作分为:对地震活动与地震前兆的信息检测、传递、分析与处理和可能发生地震的地点、时间和震级的预测等四个方面的内容。这四个方面彼此密切相关,构成一个有机的整体,每个方面在实现地震预报中都起着重要作用,不可忽视。因此,这四个方面的工作内容也就构成了国务院地震行政主管部门和县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构的主要职责。

1.地震信息的检测。地震科学是一门观测性很强的学科。几十年来,国家已形成了地震监测系统,地震前兆观测系统和其他观测系统三大地震信息检测系统网。(1)地震监测系统的主要功能是接收地震发生时形成的地震波。根据地震波,科学家们就能计算出地震发生的时间、地点、震级。还可以了解地球内部构造,研究地震孕育与发生过程。到1996年底,全国共有地震观测台站290个,地震遥测台网27个(含333个子台)。具有监测全国ML≥4.0级地震的能力(青藏高原中西部地区除外),华北地区可以监测ML≥2.0级地震,北京及其邻区可以监测ML≥1.0级地震。(2)地震前兆观测系统用于检测地震孕育过程中可能发生的地球物理、地球化学和地壳形变异常,如地形变、地磁场、地电场、重力场、地温、地壳密度、地下水化学成份等。到1996年底,全国已有地震前兆观测台站401个(含前兆观测项目941项)。此外,还有地方办台站597个,企业办台站248个。(3)流动观测系统是为了配合固定地震前兆观测台,特别是为了观测大范围的地震背景异常而开展的野外测量。它又可分为流动测震系统,大地形变测量、重力测量及地磁测量。我国现有跨断层流动观测点300多处,大面积水准测量的总线路长度7万多公里,以及总长度为数万公里的流动重力和流动地磁测量。

2.地震信息传递。地震信息传递的主要手段是通信。地震通信工作可分为平时、震前和震后几个阶段。平时地震通信工作的主要任务是地震观测数据及时、准确地传递和交换,为分析震情和综合分析预报提供可靠的数据。震前地震通信工作是指一旦进入地震短临预报阶段的通信工作,此时,通信的时间加长,并且随时性的通信频繁,要求通信的责任性更强,以便使短临预报阶段的宏观、微观信息能快速传递和交换,为地震的预报决策提供依据。震后通信是地震发生后,迅速收集、汇总、传递地震的地点、强度、时间及受灾情况等信息,为政府部门及时作出抗震救灾决策提供可靠依据。我国的地震信息传递现在已形成了三个层次的地震通信网。(1)全国骨干通信网,由8个小型卫星数据地面站和20余部无线电台组成的远程计算机通信网。主要功能是实现省与北京间地震、地震前兆数据及其它震情信息的传递。(2)区域通信网,用无线电台完成远程计算机数据通信。主要功能是实现台站与省局间的数据与语音通信。(3)地震速报通讯网。为在短时间内测定发生在国内5级以上,国外7级以上地震的参数,建立的地震速报台网。现有30个速报台站,通过无线电或电话、电报传递数据。

3.地震信息的分析、处理。信息的分析、处理过程就是信息的被应用。为此,对观测数据进行一系列的分析和处理是地震监测预报工作的一个重要环节,而且这一环节的工作往往比取得数据的过程更加复杂、更加困难。数据的分析处理通常包括压制噪音、突出信号、提高信噪比,对数据资料进行科学的评价和对客观事物本身的发展规律和客观事物之间的相互关系作出定量的描述等内容。

4.可能发生地震的地点、时间和震级的预测。我国地震预报的技术途径,概括地说,是通过寻求地震前兆来预测地震三要素的。每一种前兆的观测是连续的,在正常的背景上一旦出现异常,就要对这些异常出现的原因进行分析,研究异常的特征,异常的时间进程,异常幅度的大小及其分布,探索异常的出现和地震发生之间的联系及其规律。1966年邢台7.2级地震后,在1966—1976年间,我国大陆地区连续发生了14次7级以上大地震,其中12次发生在人口较稠密的华北与西南川滇地区。地震造成的巨大灾害激起了全社会对地震预报的极大关注。于是我国地震学家们在积累大量的地震观测资料的基础上,通过对几十年来发生的5级以上地震的震例资料进行深入地分析、研究,提炼出了与地震发生相关并有别于正常变化背景的异常变化(即地震前兆)。初步探索了地震三要素的前兆异常判据和指标。对孕震过程及其前兆特征取得了一些重要认识。基于这些认识,逐步形成了一些经验性地震三要素预测方法,并取得了一定的成效。

第十三条 国家对地震监测台网的建设,实行统一规划,分级、分类管理。

全国地震监测台网,由国家地震监测基本台网、省级地震监测台网和市、县地震监测台网组成,其建设所需投资,按照事权和财权相统一的原则,由中央和地方财政承担。

为本单位服务的地震监测台网,由有关单位投资建设和管理,并接受所在地的县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构的指导。

【释义】 本条是关于地震监测台网的建设与管理原则的规定。

一、本条明确了建设和管理地震监测台网的基本法律原则。即地震监测台网的建设必须实行统一规划原则,地震监测台网的管理实行分级、分类管理原则。本条规定了全国地震监测台网包括三个层次的地震监测台网,即国家地震监测台网、省级地震监测台网和市、县地震监测台网,上述三个层次的地震监测台网的建设,其建设所需资金,按照事权和财权相统一原则,由中央和地方财政承担。而为本单位服务的地震监测台网则由有关单位投资建设。鉴于地震监测台网的管理实行分级、分类管理原则,为本单位服务的地震监测台网的管理由投资建设地震监测台网的有关单位负责,但是必须接受所在地的县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构的指导。

二、建设地震监测台网是发展地震科学最基础的一项工作。专业地震观测台依据其不同的监测功能,可分为地震台与前兆观测台,而前兆观测台依据其观测的物理量又可分为形变台、地磁台、地电台等。地震台根据台站设置的地震仪的放大倍数高低又可分为微震台、强震台等,而对承担有世界资料中心交换资料的台站,在要求上又比一般台站要高,在管理上就有所不同。由于我国幅员辽阔,省级地震监测台网和市、县地震台网既构成了区域性地震台网,又是全国地震监测台网的一部分,从而提高了对国内地震监测预报能力。基于上述实际情况,为了能有效、合理地发挥各类台网的作用,本条规定了“统一规划,分级、分类管理”的原则。

三、全国地震监测台网由国家地震监测基本台网、省级地震监测台网和市、县地震监测台网组成。

1.国家地震监测台网的建设开始于50年代,国家为了迅速发展地震科学事业,在1957年先后建立了昆明、成都、兰州、南京、上海佘山、拉萨、广州、北京等8个基本地震台,1958年又新建了长春、西安、包头及武汉基本台。这些台网的建成,大大提高了中国的地震观测水平,促进了中国地震科研事业的发展。1966年邢台地震后,为适应进一步开展地震预报的需要,提高地震的监测能力,又在乌鲁木齐、喀什等13个城市地区增建了基本台,并且装备了先进的地震仪器和各种前兆观测仪器。1971年国家地震局成立后,这些台成为局属全国性地震监测基本台,也是其所在省、自治区、直辖市地震局的中心台,成为地球物理和地震预报综合观测台站,其中相当一部分还担负着国际资料交换和技术合作的任务。

2.省级地震监测台网形成于1966年邢台地震后,随着中国大陆地区地震活动高潮的到来,全国各省区地震部门先后组建,随后各省区域内地震台网也在全国各地普遍建立。到1976年底,我国大陆地区29个省、自治区、直辖市均建立了区域地震台网,使地区性地震监测能力大大提高。

3.市、县地震监测台网的建设和发展是由当地的地震灾害和社会生活、生产建设等多种因素决定的。一种是(地)市、县地震部门由纯管理的职能部门发展到设有专业观测台站的业务实体的过程中建的台站;一种是在人口稠密、经济发达,且有发生地震危险可能性而国家又来不及建设台站的地区,地方政府为了人民的生命和财产安全自己兴建的台站,还有一种是由(地)市、县级管理的水动态、水化学观测网和动物行为异常观测网点,主要用于捕捉临震信息。

根据几十年来台站建设的实况,本条规定上述台站的建设投资,按照事权和财权相统一的原则由中央和地方财政承担。也就是谁建设的台站,台站的人、财、物就归谁管理。为此,原则上中央管理的台站,其建设由中央财政承担;地方管理的台站,其建设由地方财政承担。当然,有的由中央建设的台站,因为地处边远或其它原因,委托地方管理;或者中央管理的台站,由于地方总体建设规划的需要等原因愿意承担部分财政的,也可由双方商定确定由谁管理。

四、为了保障电力枢纽、铁路干线、大水坝、大油田、大矿山的安全和有利于生产,我国水利、电力、铁道、石油、煤炭等部门建设有自己的企业台站。这些台站完全是归属于本企业,是为本单位服务的地震监测台网。但是,由于地震台站有很强的专业性,如何确定本单位建立地震台站的目的和要求,以及如何实现本单位建立地震台站的目的和要求,在台网布局上,仪器选型上,以及观测资料的使用和处理上,都需要地震专业队伍的参与,又考虑到台站的功能与上述的台站是相同的,为了使台站发挥更大的价值,实现资料共享和互补,所以,为本单位服务的地震监测台网,建设单位应当在台站的选址、仪器的标准化及资料的分析、处理的规范化等方面接受所在地的县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构的指导。

第十四条 国家依法保护地震监测设施和地震观测环境,任何单位和个人不得危害地震监测设施和地震观测环境。地震观测环境应当按照地震监测设施周围不能有影响其工作效能的干扰源的要求划定保护范围。

本法所称地震监测设施,是指地震监测台网的监测设施、设备、仪器和其他依照国务院地震行政主管部门的规定设立的地震监测设施、设备、仪器。

【释义】 本条是关于依法保护地震监测设施和地震观测环境的规定。

一、地震监测设施和地震观测环境是地震监测预报工作的基础和条件,为了保证地震监测预报工作有效地开展,防震减灾法突出强调要依法保护地震监测设施和地震观测环境。本条从三个方面规定依法保护地震监测设施和地震观测环境。一是正面肯定了国家依法保护地震监测设施和地震观测环境;二是对组织和公民设立了禁止性的法律义务,即不得破坏地震监测设施和地震观测环境;三是对受依法保护的地震监测设施和地震观测环境的含义作了界定。根据本条规定,受依法保护的地震监测设施是指地震监测台网的监测设施、设备、仪器和其他依照国务院地震行政主管部门的规定设立的地震监测设施、设备、仪器。受依法保护的地震观测环境的范围应当按照地震监测设施周围不能有影响其工作效能的干扰源的要求划定。

二、地震监测信息是否准确、及时、连续、可靠,是进行震情监视和预报的重要前提条件。因此,保证地震监测系统正常运转,保护地震监测设施及其观测环境不受干扰和破坏是十分重要的。1979年,经国务院批准、由国家地震局颁布的《关于保护地震台站观测环境的暂行规定》对保护地震台站的观测环境起过重要的作用。但是,随着我国经济建设的蓬勃发展,地震监测设施和地震观测环境的保护面临许多新的情况和问题,原来的《暂行规定》已不能适应新形势的要求,急需修改和完善。据调查,近几年来,国家一些部门、地方和企业、事业单位及个人在一些地震台站附近建设各种工程,设置影响观测工作的设施或进行损害其工作效能的活动,破坏了地震观测环境,人为地造成干扰,严重影响了地震监测预报工作。另外,还有不少地震监测设施被破坏或被盗窃,观测工作被迫中止。统计数字令人触目惊心,全国有三分之一的地震台站受到不同程度的影响,约有五分之一的地震台站受到严重干扰无法正常工作不得不搬迁,积累多年的宝贵观测资料被迫中断废弃,造成了无法挽回的损失。而且这种情况大有越演越烈的趋势,如不采取坚决措施,势必影响地震监测预报工作的进行和防震减灾目标的实现。因此,1994年1月10日国务院发布了《地震监测设施和地震观测环境保护条例》,使得地震监测设施及其观测环境的保护工作有章可循、有法可依。

三、地震监测设施系指按照地震监测预报及其研究工作的需要,对地震信息和与地震孕育及发生有关的地球物理场、地壳形变场、地应力场、地球化学场等地震前兆信息进行观测、储存、处理、传递的专用设备、附属设备及有关的设施。按地震监测工作方式,可以将地震监测设施分为三大类,即:地震台(站)监测设施、地震遥测台网设施和其他地震监测设施。

1.地震台(站)监测设施:是各种地震台(站)的监测设施的总称。每个台(站)可能有一种或者多种观测手段。目前我国使用的地震及其前兆观测手段主要有:地震观测(测震学),地壳形变观测(含地倾斜、应力、应变、重力、空间大地形变测量、断层形变测量等),地磁地电观测(含地磁、地电、地磁波等),地下流体观测(含氡、汞、离子等地球化学分析及水位、流量、地温等观测)等。

2.地震遥测台网设施:是指采用先进的遥测技术,根据监测工作的需要布设的地震遥测台网的监测设施。地震遥测台网一般由接收中心和多个遥测点(子台)及中继站组成。遥测点和中继站不需要专人值守,数据可以自动采集,以有线或无线方式传输到台网接收中心,进行集中记录和数据处理。

3.其他地震监测设施:是指地震台(站)监测设施和地震遥测台网设施以外,用定期观测方式获取地震活动前兆信息的地形变、地磁、重力、地电等观测项目的野外测线和测点的测量标志及其保护设备、设施、测量场地以及专用道路等。

地震观测环境是指保障地震监测设施正常发挥工作效能的周围各种因素的总体。用于记录地震活动和捕捉地震发生前各种前兆信息的各类地震监测仪器,都必须排除各种非地震因素的干扰,才能准确、真实地记录到所需的信息。例如:测震仪器观测地震活动时,需要记录地震波信号,这就要求在测震台附近一章范围内不应存在有可能影响仪器正常工作的人为振动源(如爆破、各类机动车辆、各类机械产生的振动等)。地磁、地电测量仪器观测的是地下产生的磁、电信号,这就要求在地磁、地电台附近一定范围内不能有影响仪器正常工作的人为干扰磁、电场(如电气车辆、电缆电器设备、大量铁质性物体等)。在地形变、重力测量点周围一定范围内不得施工、堆放物品。在地震观测用水井(点)的附近或同一含水层不得大量取水和污染水源等。诸如上述保障地震监测设施得以正常发挥工作效能的周围各种因素的总体,即为本条所称的地震观测环境。

四、对于地震监测设施和观测环境的保护,本条首先明确“国家依法保护地震监测设施和地震观测环境。”表明了国家对保护监测设施和观测环境的基本方针,就是实行和坚持依法保护,使地震监测设施和观测环境的保护走上法制化的轨道。它的基本内涵包括四个方面:第一,立法机关应按照严格的法定程序制定法律法规,并形成体系。除了本法外,国务院以及地方可制定具体的实施规定。第二,政府和公职人员必须严格依法行政,依法办事,对地震监测设施及观测环境实行依法保护。第三,司法机关必须严格执法,确保保护地震监测设施及观测环境的法律法规得以实施,做到有法必依,执法必严,违法必究。第四,全体公民了解地震监测设施和观测环境保护的重要性,树立保护地震监测设施和观测环境的意识,自觉维护和保护地震监测设施和观测环境。

对于地震监测设施和观测环境的保护,本条做了两项基本规定。其一,任何单位和个人不得危害地震监测设施和地震观测环境。这是一条禁止性的原则条款,主要指损毁、偷窃地震监测设施,在地震观测环境保护范围内进行妨害地震监测设施正常工作的各种活动,危害、破坏地震观测环境等。其二,地震观测环境应当依照地震监测设施周围不能有影响其工作效能的干扰源的要求划定保护范围。该保护范围在中华人民共和国国务院第140号令发布的《地震监测设施和地震观测环境保护条例》已作了明确的规定。

第十五条 新建、扩建、改建建设工程,应当避免对地震监测设施和地震观测环境造成危害。确实无法避免造成危害的,建设单位应当事先征得国务院地震行政主管部门或者其授权的县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构的同意,并按照国务院的规定采取相应的措施后,方可建设。

【释义】 本条是关于新建、扩建、改建建设工程应当避免对地震监测设施和地震观测环境造成危害的规定。

一、本条是对新建、扩建、改建建设工程提出的要求,有关的建设单位应遵守本条规定的法律义务。对于建设单位来说,不得违反本条规定新建、扩建、改建建设工程。新建、扩建、改建建设工程如果达不到不给地震监测设施和地震观测环境造成危害的法律要求仍然需要建设的,依据本条规定,有关建设单位应当首先征得国务院地震行政主管部门或者其授权的县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构的同意。具体的形式是必须得到上述有关行政主管部门或者机构的特别许可,并按照国务院的规定采取相应的措施后才能建设,否则不得建设。

二、本条在第十四条的基础上进一步明确规定:新建、扩建、改建建设工程,应当避免对地震监测设施和地震观测环境造成危害。这里的建设工程是泛指,包括国家、地方、集体和个人兴建的各类工程设施和建筑物。也就是说,在地震观测环境保护范围内,一般不得再兴建各类干扰和破坏地震观测环境的工程设施和建筑物。对于确实无法避免而又必须建设的,要求该工程的建设单位按照国务院的规定采取相应的措施,使得给国家造成的损失最小。本条这样规定完全是从国家整体利益高度考虑问题的。首先是工程建设单位在工程的勘察和设计阶段应与县级以上人民政府管理地震工作部门或者机构进行协商,尽可能采取改址、改线的办法来避开;如确实无法避开,则应在征得县级以上人民政府管理地震工作的部门或者机构的同意后,按照国务院的规定采取适当的措施来处理。

三、国务院的规定是指国务院1994年1月10日发布的《地震监测设施和地震观测环境保护条例》。该条例中提到的措施有:

1.采取增建抗干扰工程以确保地震监测设施发挥正常工作效能,不必搬迁地震监测设施。“增建抗干扰工程”包括在产生振动的设备上增装减振装置、对电器设备增装屏蔽电磁幅射装置以减弱电磁辐射的干扰以及对地震监测设施装设抗干扰装置等。建设这些抗干扰工程所需的建设经费由工程建设单位承担。

2.在采取第一项措施不能确保地震监测设施正常发挥其工作效能的情况下,应当采取拆迁地震监测设施的措施。这里,用法律形式规定了采取这一措施时当事人双方的责任和有关的程序。“地震监测设施使用单位”是指直接使用该设施从事地震监测活动的单位;“拆迁手续”包括拆除和搬迁原地震监测设施的各种手续以及新建地震监测设施的选址、征地、委托设计、施工和设备安装等各种手续;“拆迁和新建地震监测设施的全部费用”包括拆迁费、征地费、新设施的全部建设费用及设备安装与损耗等全部费用,亦即拆迁原有地震监测设施和为取代原地震监测设施而新建地震监测设施的全部费用;“在新的地震台(站)、地震遥测台网正常工作满一年后,原地震台(站)、地震遥测台网方可拆除”的规定,是为了保证地震资料的连续性和监测工作不中断,同时新建地震监测设施所得到的观测资料需要经过与原有地震监测设施记录的观测资料进行对比和换算,才能够延续使用。一年时间是根据科学实验得出的,并且已经在有关的地震台(站)观测规范中做了规定。为了保证国家重点建设工程及时施工的需要,有时也会出现需要提前拆除原有地震监测设施的情况,对于这种比较特殊的情况,需要经过国务院地震行政主管部门的批准。

第十六条 国家对地震预报实行统一发布制度。

地震短期预报和临震预报,由省、自治区、直辖市人民政府按照国务院规定的程序发布。

任何单位或者从事地震工作的专业人员关于短期地震预测或者临震预测的意见,应当报国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构按照前款规定处理,不得擅自向社会扩散。

【释义】 本条是关于地震预报发布制度、地震短期预报和临震预报的程序以及处理地震预测意见的程序的规定。

一、本条共分三款:第一款明确了地震预报实行统一发布制度。根据该款的规定,地震预报由国家专门的部门或者机构统一发布,无权发布地震预报的部门或者机构不得发布地震预报。第二款规定,地震短期预报和临震预报在统一发布过程中必须按照严格的法定程序进行,不按照防震减灾法所规定的发布地震预报的程序发布地震预报的,属于违法行为。第三款是对处理地震预测意见法律程序的规定,也就是说,任何单位或者从事地震工作的专业人员关于地震预测或者临震预测的意见,不得擅自向社会扩散,必须报国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构依法处理,任何单位或者从事地震工作的专业人员不按照上述程序随意向社会扩散地震预测意见的行为都是违法的。

二、地震预报有广泛的社会影响,所以怎样发布,既是一个科学问题,也是一个很复杂的社会问题。一方面,必须根据地震预报研究的现状和预报的主要依据,对预报可能获得成功的程度作出估计;另一方面,又必须根据预报地区的人口、经济、环境条件等具体情况对地震预报意见发布与否,以及怎样发布,可能产生的社会影响和效果作出估计。

地震预报仍是当今世界上的科学难题。经过几十年的探索与实践,人们发现地震预报要比很多科学家以往设想的困难得多。因此,某些单位或个人根据一些局部的现象,瞎子摸象式的向社会发布地震预报,只会使社会引起混乱。例如,1978年2月7日,曾有两位侨居美国的墨西哥人致墨西哥政府,预报“1978年4月23日在瓦哈卡州将发生地震”。该州的地方报纸在未弄清消息可靠性的情况下,就纷纷刊登这一消息,于是使该州居民陷入极大不安与慌乱之中。后来并未发生地震,虚惊一场。类似事件在我国也曾多次发生。自60年代以来,社会上有的单位或学者,利用所从事的专业,试图与地震的发生之间建立某种因果关系,地震部门的有些研究人员由于缺乏依法发布地震预报的观念,又对自己研究的成果过于自信,他们擅自向有关部门、有关社区散布地震预报意见,使一系列传言不胫而走,造成了不良的后果。

地震预报的实施,必须有组织、程序、法律等方面的保障。地震预报本身是一项社会系统工程,政府、科学工作者、社会公众都直接地与之有着密切的联系,在实施地震预报中各自均承担着特定的职责,唯有社会各方面的共同努力,才有可能实现地震预报的社会效益。例如,1975年2月4日辽宁海城7.3级地震,在地震前半年,该地区被地震部门划为地震危险区之一,并加强了监视。临震前,地震部门提出了较明确的意见,当地政府根据意见果断地部署应急防震措施。社会各界群众相应地采取了一系列有效措施,使这次发生在人口密集经济发达地区的强烈地震的损失大大减少。有关方面估计,避免了约10万人的死亡和几十亿元人民币的经济损失。

上述表明,地震预报发布是一项涉及人民生命财产与社会安定的十分严肃的大事,而地震预报是否能取得防震减灾的实效,在一定程度上又取决于地震预报管理水平的高低。为此,早在70年代国家地震局就制定了发布地震预报的暂行规定,并于1977年8月2日经国务院批转并施行。1988年又修改为《发布地震预报的规定》,经国务院批准并于1988年8月9日以国家地震局局长令发布实施。该规定建立了国家对地震预报实行统一发布的制度。本法对此再次进行了原则的规定,强调地震预报必须统一发布,以避免多渠道发布地震预报给社会造成混乱和不良后果,同时,也可提高地震预报的实用性,更好地起到防震减灾的作用。

三、地震预报在实际工作中通常按预报的时间尺度分为长期、中期、短期、临震四种。其时间尺度的划分,大致分别为十年尺度,一二年尺度,一二个月尺度和几天之内。这种分类是必要的,因为每类预报的价值和影响是各不相同的。长期、中期预报通常不会引起社会很大的反响,因为,它不会使公众产生紧迫感。长期、中期预报的目的是为国家规划和建设提供依据,为政府对本行政区域内的地震重点监视防御区和危险区作出防震减灾工作部署。短期或临震预报的发布,离地震发生的时间只有数天到一、两个月。这类预报一旦发布,将对预报区所在地的政府和公众带来很大的影响。因为预报成功将可以避免或者减少人员伤亡,大大地减少经济损失;而如果出现虚报,若处理不当也将会造成生产的下降,甚至引起社会混乱。也就是说短期或临震预报的后果对社会具有严重的利害关系,而不象长期、中期预报对人们的近期生活无大的影响。地震短期预报或临震预报后果的这种利害关系,使得确定地震预报意见是一件十分严谨的事情。因此,本条第二款专门设定“地震短期预报和临震预报,由省、自治区、直辖市人民政府按照国务院规定的程序发布”。就是为加强对短期和临震预报的管理。国务院规定的发布地震预报的程序,包含了地震预报意见的提出、地震预报意见的审定与地震预报的发布。地震预报意见的提出是一个科学问题,其科学行为是根据地震学和地球物理学前兆现象的确认和评定作出的,而地震预报的发布则是政策性问题,其行政行为的作出,不但要根据地震预报研究的现状和预报的主要依据,同时还要考虑到预报地区人口、经济、社会环境等具体情况。

四、单位或者从事地震工作的专业人员的预测意见是地震预报提出的一种方式,它是科学行为。要使其科学行为变成行政行为,必须按一定的程序。为此,本条第三款规定,任何单位或者从事地震工作的专业人员关于短期地震预测或者临震预测的意见,“应当报国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构按照前款规定处理”,也就是说需要由政府地震职能部门组织专家对“该预测意见”按照前款规定进行科学评审,决定是否报省、自治区、直辖市人民政府发布。在整个过程中,任何单位或者从事地震工作的专业人员不得擅自向社会扩散其预测意见。

第三章 地震灾害预防

地震灾害预防是指地震发生之前应做的防御性工作。本章共九条,主要规定了工程性防御措施和非工程性防御措施。工程性防御措施是指对新建、扩建、改建工程必须按抗震设防要求和抗震设计规范进行抗震设防;对已建成的建筑物、构筑物,未采取抗震设防措施的应采取必要的抗震加固措施。非工程性的防御措施主要是指人民政府及有关部门或者机构和社会公众所从事的旨在提高抗御地震灾害能力,增强全社会的防震减灾意识的依法减灾活动。

第十七条 新建、扩建、改建建设工程,必须达到抗震设防要求。

本条第三款规定以外的建设工程,必须按照国家颁布的地震烈度区划图或者地震动参数区划图规定的抗震设防要求,进行抗震设防。

重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程,必须进行地震安全性评价;并根据地震安全性评价的结果,确定抗震设防要求,进行抗震设防。

本法所称重大建设工程,是指对社会有重大价值或者有重大影响的工程。

本法所称可能发生严重次生灾害的建设工程,是指受地震破坏后可能引发水灾、火灾、爆炸、剧毒或者强腐蚀性物质大量泄漏和其他严重次生灾害的建设工程,包括水库大坝、堤防和贮油、贮气、贮存易燃易爆、剧毒或者强腐蚀性物质的设施以及其他可能发生严重次生灾害的建设工程。

核电站和核设施建设工程,受地震破坏后可能引发放射性污染的严重次生灾害,必须认真进行地震安全性评价,并依法进行严格的抗震设防。

【释义】 本条是对新建、扩建、改建建设工程必须达到抗震设防要求的规定。

一、本条是对新建、扩建、改建建设工程所提出的应当符合抗震设防要求的规定,但是,本条规定实际上也是对从事新建、扩建、改建建设工程的建设单位及设计单位的行为而言的,即凡是从事新建、扩建、改建建设工程的建设单位和设计单位依法必须承担使新建、扩建、改建建设工程达到抗震设防要求的法律义务。依照本条规定,新建、扩建、改建建设工程应当在以下三个方面符合抗震设防要求,一是非本条第三款所规定的重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程,必须按照国家颁布的地震烈度区划图或者地震动参数区划图规定的抗震设防要求,进行抗震设防;二是重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程,必须进行地震安全性评价,并根据地震安全性评价的结果,确定抗震设防要求,进行抗震设防;三是核电站和核设施建设工程,受地震破坏后可能引发放射性污染的严重次生灾害,必须认真进行地震安全性评价,并依法进行严格的抗震设防。为了保障新建、扩建、改建建设工程的建设单位能够严格地按照本条所确立的抗震设防要求的技术性标准进行抗震设防,本条第四款、第五款还对需要进行地震安全性评价,并在地震安全性评价结果基础上确定抗震设防要求,进行抗震设防的重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程的内涵作了明确的法律界定。根据本条第四款的规定,重大建设工程,是指对社会有重大价值或者有重大影响的工程。根据本条第五款的规定,可能发生严重次生灾害的建设工程,是指受地震破坏后可能引发水灾、火灾、爆炸、剧毒或者强腐蚀性物质大量泄漏和其他严重次生灾害的建设工程,包括水库大坝、堤防和贮油、贮气、贮存易燃易爆、剧毒或者强腐蚀性物质的设施以及其他可能发生严重次生灾害的建设工程。本条对重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程的内涵的表述与本法其他地方所涉及的重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程内涵相同。同时,自本法生效以后,凡是与防震减灾有关的法律、法规、规章中涉及到重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程的含义,不论是否已经制定,还是尚未制定,含义都必须与防震减灾法的规定相一致。

二、抗震设防要求,系指国务院地震行政主管部门制定或审定的建设工程必须达到的抗御地震破坏的准则和技术指标。抗震设防要求是在综合考虑地震环境、建设工程的重要程度、允许的风险水平、及国家经济承受能力和要达到的安全目标等因素的基础上确定的。本条款的实质内容是:建设工程必须按照国家颁布的或授权地震行政主管部门审定颁布的,以地震烈度或者以地震动参数表述的抗震设防要求,进行抗震设防。

三、在本条的第二款中,关于重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程以外的建设工程,是指地震破坏后有一般影响,在行业规定中通常称为一般工业与民用的建设工程。该款明确规定:对这类一般工业及民用建设工程,必须按照国家颁布的地震烈度区划图或者地震动参数区划图规定的抗震设防要求进行抗震设防。现行的地震烈度区划图是采用以可靠度理论为基础的地震危险性概率方法,根据地震环境、场地条件,预测未来一定年限内发生地震的可能;又根据一般工业与民用建筑的安全目标及其允许的风险水平和我国的经济能力,选取了50年超越概率为10%水准下的地震烈度值,作为一般工业与民用建筑抗震设防要求编制成图的。该图于1992年由国务院授权颁布使用,名称为“中国地震烈度区划图(1990)”。与该图同时颁布的使用规定中明确规定了该图件的适用范围:(1)国家经济建设和国土利用规划的基础资料。(2)一般工业与民用建设工程的抗震设防标准。(3)制定减轻和防御地震灾害对策的依据。在使用规定中还指出了需要进行专门地震安全性评价工作的建设工程和地区。

四、本条第三款是关于对重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程抗震设防要求的规定,即要求必须进行地震安全性评价工作并根据地震安全性评价结果确定抗震设防要求,进行抗震设防。

重大建设工程,是指对社会有重大价值或者有重大影响的工程。主要指地震发生后,一旦遭到破坏会造成社会重大影响和国民经济重大损失的建设工程。其中包括使用功能不能中断或需要尽快恢复的生命线建设工程,如医疗、广播、通信、交通、供水、供电、供气等均属此类。可能发生严重次生灾害的建设工程,是指受地震破坏后可能引发水灾、火灾、爆炸、剧毒或者强腐蚀性物质大量泄漏和其他严重次生灾害的建设工程。主要指地震破坏会对社会有严重影响,对国民经济有巨大损失或者有特殊要求的建设工程。重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程,在具体运作上,可遵照国家发展计划委员会与国务院地震行政主管部门及有关专业主管部门确定的重大建设工程项目以及省级人民政府以政府规章规定的上述类别的建设工程执行。

地震安全性评价系指对具体建设工程地区或场址周围的地震地质、地球物理、地震活动性、地形变等研究,采用地震危险性概率分析方法,按照工程应采用的风险概率水准,科学地给出相应的工程规划和设计所需的有关抗震设防要求的地震动参数和基础资料。其主要内容包括:地震烈度复核、设计地震动参数的确定(加速度、设计反应谱、地震动时程曲线)、地震小区划、场区及周围地震地质稳定性评价、场区地震灾害预测等。经审定通过的地震安全性评价结果,即可确定为该具体建设工程的抗震设防要求。

应当指出,地震烈度区划图确定的抗震设防要求,是就全国而言的。它体现了抗震设防要求的“共性”和“平均性”;而对某一具体的场址或地区(城市)进行地震安全性评价时(特别是地震小区划工作),尽管同样采用了50年超越概率10%的水准,其“评价”结果有别于全国性的地震区划图结果是自然的。这说明,地震安全性评价结果,体现了具体场址、地区的“个性”和“特性”。因此,按审定后确定的抗震设防要求进行抗震设防是合理的。对于重大工程和可能发生严重次生灾害的建设工程,由于其抗震设防要求高于一般建设工程,即必须采取较低的概率水平来确定抗震设防要求。值得指出的是,对于重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程,现今已不应再采用简单地提高设防烈度的方法,而应采用概率的原则方法来确定其抗震设防要求。目前,国务院地震行政主管部门已与有关专业主管部门合作,研究确定上述各类建设工程的设防概率水准,并已取得了成果。其中包括:核电、水库大坝、电视塔、大型桥梁、邮电通信、输油管线等建设工程的抗震设防要求。

五、由于地震引起核电工程的破坏会造成不可挽回的严重影响和损失,因此在本条第六款特别对核电建设工程做了专门的抗震设防要求的规定。这充分体现了我国政府对保障核电建设工程地震安全运行的重视,同时,与国际原子能机构的要求也是完全一致的。

第十八条 国务院地震行政主管部门负责制定地震烈度区划图或者地震动参数区划图,并负责对地震安全性评价结果的审定工作。

国务院建设行政主管部门负责制定各类房屋建筑及其附属设施和城市市政设施的建设工程的抗震设计规范。但是,本条第三款另有规定的除外。

国务院铁路、交通、民用航空、水利和其他有关专业主管部门负责分别制定铁路、公路、港口、码头、机场、水工程和其他专业建设工程的抗震设计规范。

【释义】 本条是关于制定抗震设防要求和抗震设计规范权限的规定。

一、本条是对制定抗震设防要求和抗震设计规范法定权限的划分。对于抗震设防要求的制定权限,本条作了两个方面的规定。一是以地震烈度区划图或者地震动参数区划图作为抗震设防要求的,这样的抗震设防要求由国务院地震行政主管部门负责制定,其他任何国家机关无权制定用于抗震设防的地震烈度区划图或者地震动参数区划图;二是需要进行地震安全性评价,并在地震安全性评价结果基础上确定抗震设防要求的,这样的地震安全性评价结果必须由国务院地震行政主管部门负责审定,没有国务院地震行政主管部门对地震安全性评价结果的审定,地震安全性评价结果不得作为确定抗震设防要求的法律依据。对于抗震设计规范的制定权限,本条明确了两种不同的情况,一是适用于各类房屋建筑及其附属设施和城市市政设施的建设工程的抗震设计规范,只能由国务院建设行政主管部门有权制定,其他国家机关无权制定;二是国务院铁路、交通、民用航空、水利和其他专业主管部门负责分别制定铁路、公路、港口、码头、机场、水工程和其他专业建设工程的抗震设计规范。

二、国务院地震行政主管部门至今已组织制定了三张地震烈度区划图。第一代地震烈度区划图是在50年代编制的。编制采用了两条原则,即曾经发生过地震的地区,同样强度的地震未来还有可能重演;地质条件相同的地区,地震活动性亦可能相同。第二代地震烈度区划图是于1977年完成的。这张区划图基于长期地震预报的概念,明确提出区划图上表示的地震烈度是指未来一百年,在平均土质条件下(亦称一般场地条件下),可能遭遇的最大地震烈度,并将其定义为“地震基本烈度”。这一地震烈度区划图的特点是具有了时间概念。第一代、第二代地震烈度区划图的编制皆采用了确定性方法,提供的图件属中长期地震危险(强弱)程度的预测结果。它与建设工程的安全度以及经济承受能力等因素没有直接关联,因此,该图曾为建设工程抗震设防的依据。具体建设工程的抗震设防要求,还须再经过技术政策行为来确定。现行的第三代“中国地震烈度区划图(1990)”的颁布使用,为一般建设工程确定了抗震设防要求。

目前科学技术进步和实践的需要,国际上越来越多的国家已不再采用单一烈度值作为抗震设防要求,而采用更加科学合理的一组地震动参数。我国已具备编制地震动参数区划图的基本条件。为此,国务院地震行政主管部门于“九五”期间(1996—2000)已组织并将完成以地震动参数为标度的地震动参数区划图。

三、国务院地震行政主管部门制定了“地震安全性评价工作规范”。在该规范中,考虑到工程的重要性和破坏后果的严重性,兼顾工程的安全性和经济性,将不同工程所在场地地震安全性评价工作分为四级,规定了不同级别工作的主要内容、基本要求和工作步骤。国务院地震行政主管部门还制定了一系列地震安全性评价工作的管理制度和规定:

1.从事地震安全性评价工作个人、单位的许可证制度。经考核通过的个人,发给上岗证书,持证上岗;经过审查通过的单位颁发许可证书,并定期审核验证。无许可证书的单位和无上岗证书的个人,不得从事地震安全性评价工作。

2.地震安全性评价结果审定制度。国务院地震行政主管部门组织由全国有关行业专家组成的评审机构,即目前被称为“国家地震烈度评定委员会”;省级人民政府负责管理地震工作的部门组织本省有关行业专家组成省地震安全性评审机构,分别对规定级别工程场地地震安全性评价结果进行评审。评审通过的结论意见,经授权各级地震主管部门审定后方可提供工程作为抗震设防要求执行。

3.国务院地震行政主管部门和省级人民政府依据本法制定加强管理建设工程的抗震设防要求的国家级和省级的相应条例、政令和规定。

四、本条第二款是关于国务院建设行政主管部门负责制定各类房屋建筑及其附属设施和城市市政设施建设工程的抗震设计规范的规定。抗震设计是对地震区的建设工程进行的一种专业设计。一般包括抗震概念设计、结构抗震计算和抗震构造措施三个方面。抗震设计规范系制订建设工程达到抗震设防要求所遵循的原则和具体技术性规定。我国建筑抗震设计规范的编制始于50年代,其中1959年、1964年两次抗震设计规范未曾正式颁布使用。之后,由建设部负责制定并颁发过1974年、1978年和现行的建筑抗震设计规范(GBJ11-89)。

应当指出,抗震设计规范的制定与抗震设防要求是密切衔接、不可分割的两个部分。抗震设防要求为抗震设计规范提供基础,而抗震设计规范则依此制定保证工程建筑安全的具体抗震设计计算和抗震措施。现行采用的、以可靠度理论为基础的概率方法确定的抗震设防要求与现行的抗震设计规范对房屋建筑以小震不坏、中震可修、大震不倒的抗震设防目标是完全一致的。

五、本条第三款是关于国务院各专业主管部门负责分别制定本行业建设工程抗震设计规范的规定。本款虽然末将所有专业主管部门—一列举,但在执行时,可根据国务院组织体制设置的具体情况,各专业主管部门各自负责制定本行业建设工程的抗震设计规范。目前的实际情况是,各行业抗震设计规范制定的历史沿革和进度不尽相同。若干专业建设工程早有抗震设计规范,且经多次修订;有些专业建设工程则采用相近的有关抗震设计规范进行抗震设计和采取抗震措施,尚未正式启动制定本行业的建设工程的抗震设计规范。随着我国经济建设的迅猛发展,现代化的各类新型专业建筑结构不断出现,非常有必要为其抗震安全性制定相应的抗震设计规范。因此,本法的实施,要求国务院各有关专业主管部门必须负责组织制定本行业建设工程的抗震设计规范。

第十九条 建设工程必须按照抗震设防要求和抗震设计规范进行抗震设计,并按照抗震设计进行施工。

【释义】 本条是建设工程的抗震设计必须符合抗震设防要求和抗震设计规范以及必须按照抗震设计进行施工的规定。

一、根据本条的规定,建设工程进行抗震设计必须遵循两项要求:一是抗震设防要求,二是抗震设计规范。如果建设工程的抗震设计不是依照抗震设防要求和抗震设计规范进行的,那么,这样的建设工程的抗震设计就是违法的。本条还对建设工程的施工提出了法律要求,即抗震设计是建设工程施工的前提条件,由于抗震设计是基于抗震设防要求和抗震设计规范产生的,因此,依照抗震设计进行的建设工程的施工是符合抗震设防要求和抗震设计规范的,否则,违法进行建设工程施工,必须依法承担相应的法律责任。

二、为保证建设工程具有合理的抵御地震灾害的能力,必须在抗震设防要求和抗震设计规范两方面严格把关,并严格按照抗震设计进行施工,以确保工程质量。抗震设防要求是指国务院地震行政主管部门对建设工程制定的必须达到的抗御地震破坏的准则和技术指标。它是在综合考虑地震活动程度、工程的重要性及国家经济承受能力等因素的基础上确定的。对于重大工程和可能发生严重次生灾害的建设工程,必须对工程场地进行地震安全性评价,在此基础上确定抗震设防要求,进行抗震设防。对于一般工业与民用建设工程,必须按照国家颁布的地震烈度区划图或者地震动参数区划图规定的抗震设防要求进行抗震设防。抗震设计规范制定了建设工程达到抗震设防要求所应遵循的原则和具体技术性规定,包括工程场地选择、平面立面布置、抗震结构体系、材料与施工、地震作用和结构抗震验算以及构造措施等。根据当前的震害经验和理论认识,良好的抗震设计应尽可能地考虑下述原则:

1.场地选择。除了根据地震安全性评价尽量选择比较安全的场地之外,还要考虑一个地区内的场地选择。选择的原则是:避免地震时可能发生地基失效的松软场地,选择坚硬场地。在地基稳定的条件下,还可以考虑结构与地基的振动特性,力求避免共振影响;在软弱地基上,设计时要注意基础的整体性,以防止地震引起的动态的和永久的不均匀变形。

2.体形均匀规整。无论是在平面或立面上,结构的布置都要力求使几何尺寸、质量、刚度、延性等均匀、对称、规整,避免突然变化。多层房屋中延性不均匀或突变常常引起很大的非线性变形而导致破坏。

3.提高结构和构件的强度和延性。结构物的振动破坏来自地震动引起的结构振动,因此抗震设计要力图使从地基传入结构的振动能量为最小,并使结构物具有适当的强度、刚度和延性,以防止不能容忍的破坏。在不增加重量、不改变刚度的前提下,提高总体强度和延性是两个有效的抗震途径。由于地震动是多次循环作用,还要注意循环作用下刚度与强度的退化。提高强度而降低延性不是良好的设计。

4.多道抗震防线。使结构具有多道支撑和抗水平力的体系,则在强地震动过程中,一道防线破坏后尚有第二道防线可以支承结构,避免倒塌。因此超静定结构优于同种类型的静定结构。

5.防止脆性与失稳破坏,增加延性。脆性与失稳破坏常常导致倒塌,故应防止。这种破坏常见于设计不良的细部构造。

把好建设工程的抗震设计关,是减轻地震灾害的重要措施之一。国内多次地震实践证明,经过设防的新建工程,都能有效地抗御地震灾害的袭击。例如,辽阳化肥厂有一座高67m,重600t的选粒塔,由于设计时按7度设防,考虑到地震时可能产生砂土液化,因而扩大了桩基直径和深度,还打了一定数量的斜桩,海城地震时,该厂厂区普遍喷砂冒水,塔的四周有多处喷砂口,附近建筑物均遭破坏,而该塔却保持完好,经受了地震考验。1981年河北省邢台6级地震,没有倒塌一间房屋,没有死亡一个人。主要原因是该地吸取了1966年地震中倒塌房屋119万多间的惨痛教训,在重建家园和村镇规划中,采取了抗震措施,所以,15年后再次遭受地震,损失大为减少。相反,在地震后恢复重建中不考虑抗震设防,再次遭到地震,又同样遭破坏的事例也屡见不鲜。如1974年4月22日江苏 阳5.6级地震,全县倒塌和震毁7.9万多间房屋。震后不少房屋重建或按原样修复。5年后,1979年7月9日,在原地又发生一次6级地震,使34万多间房屋倒塌和震毁,特别是上次地震破坏的房屋,原样修复,这次又原样破坏。

三、合理的抗震设计必须通过高质量的施工才能发挥作用。因此把好施工质量关是减轻地震灾害的重要环节。抗震设计规范和有关施工规范对施工标准有明确的规定,必须认真贯彻。例如我国现行的《建筑抗震设计规范》中在多层和高层钢筋混凝土房屋抗震设计中规定:“框架结构和框架——抗震墙结构中,框架或抗震墙均宜双向设置,梁与柱或柱与抗震墙中线宜重合,框架的梁与柱中线之间的偏心距不宜大于柱宽。”箍筋末端应做135。弯钩,弯钩的平直部分不应小于箍筋直径的10倍”。规范中还对框架梁、柱和抗震墙边缘构件中的纵向钢筋接头何时应采用焊接,何时可采用绑扎接头,钢筋搭接长度范围内的箍筋间距进行了明确的规定。这些抗震设计在施工中应严格执行,不应因图省事赶进度而省略或简化。

各类建设工程的施工规范或规程均规定了施工技术和措施。例如现行《多层砖房设置钢筋混凝土构造柱抗震设计与施工规程》中规定:设有钢筋混凝土构造柱的多层砖房应分层按下列顺序进行施工:绑扎钢筋、砌砖墙、支模、浇混凝土柱。圈梁必须是现浇钢筋混凝土圈梁。用于构造柱的竖向钢筋,绑扎前都必须作除锈,调直处理。钢筋末端应作成弯钩。在浇灌构造柱混凝土前,必须将砖砌体和模板浇水润湿,并将模板内的落地灰砖碴和其它杂物清除干净。在冬季施工时,要注意清除模板内和砖上的冰碴。在雨季施工时应有防雨措施,下雨时不宜露天浇灌混凝土。未下雨而露天浇灌的混凝土,也要及时覆盖,以防雨水冲刷。在砌完一层墙后和浇灌该层构造柱混凝土前,应及时对已砌好的独立墙片加稳定支撑。必须在该层构造柱混凝土浇完之后,才能进行上一层施工等等。

违反施工操作规范,导致建设工程质量低劣的事件在我国时有发生,必须引起足够的重视。建设工程的施工质量没有保证,合理的抗震设计自然也就无法发挥应有的作用。因此对于新建建设工程,只有在抗震设防要求、抗震设计和施工质量这三方面都符合要求,才能确保其具有合理的抗御地震的能力。

第二十条 已经建成的下列建筑物、构筑物,未采取抗震设防措施的,应当按照国家有关规定进行抗震性能鉴定,并采取必要的抗震加固措施:

(一)属于重大建设工程的建筑物、构筑物;

(二)可能发生严重次生灾害的建筑物、构筑物;

(三)有重大文物价值和纪念意义的建筑物、构筑物;

(四)地震重点监视防御区的建筑物、构筑物。

【释义】 本条是对已建建筑物、构筑物应当采取抗震加固措施的范围、条件、方式的规定。

一、本条是对已建的建筑物、构筑物确定的必须进行抗震加固的要求。作为一项法律上的要求,本条详细地规定了需要进行抗震加固的建筑物、构筑物的范围、条件和方式。依据本条规定,需要进行抗震加固的建筑物、构筑物种类涉及到四类:一是属于重大建设工程的建筑物、构筑物;二是可能发生严重次生灾害的建筑物、构筑物;三是有重大文物价值和纪念意义的建筑物、构筑物;四是地震重点监视防御区的建筑物、构筑物。凡属于需要进行抗震加固的建筑物、构筑物进行抗震加固的条件必须是已经建成的,而且未采取抗震设防措施。对于尚未建成的或者正在建的上述四类建筑物、构筑物的抗震设防应当根据本法第十七条和第十九条的规定进行抗震设防。对于已经建成的属于上述四类的建筑物、构筑物,如果已经采取了抗震设防措施的,也不需要根据本条采取特别的抗震加固措施,除非法律另有规定。对于已经建成、未采取抗震设防措施属于本条所列举的四类建筑物、构筑物的抗震加固,本条规定的具体抗震加固方式是必须先根据国家有关规定进行抗震性能鉴定,然后采取相应的抗震加固措施。所以,按照国家有关规定进行抗震性能鉴定,是需要进行抗震加固的建筑物、构筑物进行抗震加固时必须遵守的法律要求,不进行抗震性能的鉴定,就不能有效地采取必要的抗震加固措施。

二、重大工程对国民经济起着举足轻重的作用,确保这一类工程满足抗震设防要求,对预防地震破坏、减少地震损失具有全局意义,必须给予高度重视。对已建成的重大建设工程的建筑物和构筑物,凡未采取抗震设防措施的,应该进行抗震性能鉴定,并采取必要的加固措施。其抗震性能鉴定和加固应按专门的规定进行。可能发生严重次生灾害的建筑物、构筑物的破坏将引发水灾、火灾、爆炸、剧毒、强腐蚀性物质大量泄漏和其他严重次生灾害。对于已建的这类工程,凡未采取抗震设防措施的,应通过抗震性能鉴定,并采取必要加固措施,使其达到相应的抗震设防要求。有重大文物价值和纪念意义的建筑物、构筑物是宝贵的文化遗产,这些建筑物、构筑物由于使用时间长,存在着钢筋锈蚀、混凝土碳化、木材腐蚀、虫蛀等现象,抵御强震的能力不足。在地震中如被破坏,可能带来无法挽回的损失,应予足够重视。地震重点监视防御区是指未来十年尺度,存在发生破坏性地震危险或者受破坏性地震影响,可能造成严重地震灾害损失的城市和地区。地震重点监视防御区是我国防震减灾工作的重点地区,对其中未采取抗震设防措施的建筑物、构筑物,包括一般工业与民用建筑,按国家有关规定进行抗震性能鉴定和进行必要的加固是减轻地震灾害的有效手段。

三、抗震性能鉴定是通过检查现有建筑物和构筑物的设计、施工质量和维护保养现状,按规定的抗震设防要求,对其在地震作用下的安全性进行评估。强烈地震作用下建筑物和构筑物的破坏是造成地震灾害的主要原因,现有建筑物和构筑物相当一部分未考虑抗震设防,有些虽然考虑了抗震但并不能满足相应的设防要求。我国的抗震鉴定、加固的实践和震害经验表明,对现有建筑物和构筑物进行抗震鉴定,并对不符合鉴定要求的建筑物和构筑物的某些薄弱环节采取必要的加固措施是减轻地震灾害的重要途径。

在我国国家标准《建筑抗震鉴定标准》(GB50023-95)中对建筑物抗震鉴定进行了规定。这一标准指出,现有建筑的抗震鉴定应包括下列内容及要求:1.搜集建筑的勘探报告,施工图纸、竣工图纸和工程验收文件等原始资料;当资料不全时,宜进行必要补充实测。2.调查建筑现状与原始资料相符合的程度、施工质量和维护状况,发现相关的非抗震缺陷。3.根据各类建筑结构的特点、结构布置、构造和抗震承载力等因素,采用相应的逐级鉴定方法,进行综合抗震能力分析。4.对不符合抗震鉴定要求的建筑提出相应的抗震对策和处理意见。现有建筑的抗震鉴定,应根据下列情况区别对待:1.建筑结构类型不同的结构,其检查的重点、项目内容和要求不同,应采用不同的鉴定方法。2.对重点部位和一般部位,应按不同的要求进行检查和鉴定。3.对抗震性能有整体影响的构件和仅有局部影响的构件,在综合抗震能力分析时应区别对待。抗震鉴定方法,可分为两级。第一级鉴定应以宏观控制和构造鉴定为主进行综合评价,第二级鉴定应以抗震验算为主结合构造影响进行综合评价。当符合第一级鉴定的各项要求时,建筑可评为满足抗震鉴定要求,不再进行第二级鉴定;当不符合第一级鉴定时,除该标准各章有明确规定的情况外,应由第二级鉴定作出判断。对不符合鉴定要求的建筑,可根据其不符合要求的程度、部位对结构整体抗震性能影响的大小,以及有关的非抗震缺陷等实际情况,结合使用要求,城市规划和加固难易等因素的分析,通过技术经济比较,提出相应的维修、加固、改造或更新等防震减灾对策。

我国国家标准《工业构筑物抗震鉴定标准》(GBJ117-88)对各类工业构筑物抗震鉴定标准进行了规定。该标准指出,进行抗震鉴定和加固,应首先调查有关勘探、设计和施工等原始资料,构筑物的现状和隐患,并结合同类构筑物结构和地基的震害经验,分析场地、地基土条件对构筑物抗震的有利和不利因素。该标准有关章节中规定可不进行抗震验算和抗震加固的构筑物,应符合下列要求:1.满足非抗震设计和施工验收规范的要求。2.使用过程中未改变原设计的基本依据,或虽有改变但不降低构筑物的抗震能力;结构没有重大损伤和缺陷。3.钢筋混凝土结构或钢筋结构的抗侧力构件及其节点符合有关构造要求,无先行出现脆性破坏的可能。4.相邻建(构)筑物、边坡的震害不致危及被鉴定构筑物的安全。5.没有对建筑抗震危险的场地条件;地基土无液化、失稳或严重不均匀沉降可能。

四、抗震加固措施包括增强强度、提高延性,加强整体性和改变传力的途径。增强强度、提高延性的措施有在建筑物和构筑物外面增加水泥砂浆面层、钢筋网水泥砂浆面层或钢筋混凝土面层,也可采用喷射混凝土的方法加固。对于砖烟囱可采用扁钢网箍进行加固。加强建筑物和构筑物整体性措施,主要有加设圈梁、加设构造柱和加设拉杆等。外加圈梁可采用现浇钢筋混凝土圈梁或加型钢圈梁。为防止砌体房屋外纵墙或山墙外闪、屋架或梁端外拔,通常可采用拉杆进行加固。结构抗震能力不足而须增强时,可采用增设抗震墙方法以改变其结构传力途径。所增设的抗震墙可分为砖抗震墙和钢筋混凝土抗震墙两种。

需要指出的是,对有重大文物价值和纪念意义的建筑物、构筑物的抗震加固与一般建筑物有较大的不同,加固后不能破坏原有建筑的形式和特点。加固时应注意:1.选材上应尽可能采用原材料,在不得已条件下,可在保持原风貌特点情况下,采用替代建筑材料。2.在方法上采用少破坏外表,多在内部考虑的方法。在不破坏原有建筑特点、风格、外貌的情况下,提高其抗震能力。

五、对已建建筑物和构筑物进行抗震加固,是我国防震减灾工作的重要内容。经过加固的建筑物和构筑物在近几年内发生的地震中,有的已经经受了考验,证明抗震加固与不加固大不一样,抗震加固确实是保证生产发展和人民生命安全的积极而有效的措施。最有说服力的例子是天津发电设备厂,唐山地震前,用了40多吨钢材,加固了全厂64项主要建筑物,地震时全厂没有一个车间倒塌,没有一个屋架塌落,保障了设备完好,震后3天就恢复了生产。而相邻的天津重机厂,震前没有加固,遭到严重破坏,停产半年,修复加固用去了700多吨钢材。又如,1981年1月,四川道孚发生6.9级地震,道孚县城两栋已经加固的建筑物(县邮电局机房和粮食仓库),震后完好,15分钟后就同外界取得了联系,并保障了震后的正常粮食供应。抗震加固不仅在发生地震时能大大减轻房屋的破坏,保障人员的安全,就是没有发生地震,也在增强建筑物、构筑物的安全、延长使用年限、抗御其它灾害等方面具有明显的经济效益、环境效益和社会效益。

第二十一条 对地震可能引起的火灾、水灾、山体滑坡、放射性污染、疫情等次生灾害源,有关地方人民政府应当采取相应的有效防范措施。

【释义】 本条是关于地方人民政府对地震可能引起的次生灾害源采取有效防范措施的基本职责的规定。

一、本条是针对有关地方人民政府确立的一项工作职责。确立这一工作职责的目的就是要防止地震可能引起的火灾、水灾、山体滑坡、放射性污染、疫情等次生灾害源在破坏性地震发生后给人民生命和财产造成巨大损失。由于次生灾害源的种类多、范围广,仅仅依靠少数单位和公民个人无法有效地防止次生灾害源在破坏性地震发生后的产生,所以,对各种地震可能引起的次生灾害源所采取的防范措施应当是人民政府的基本职责。

地震次生灾害是指以地震为起因而导致的其它灾害,也就是说地震灾害及其次生灾害是从因果关系上界定的。地震次生灾害的种类很多,常见的除了条文中列出的外,还可列举出毒气泄漏与扩散、爆炸、泥石流和海啸等。

地震引起的次生灾害对人类生命财产和社会经济损失有时也是十分严重的,甚至有时因次生灾害造成的人员伤亡和经济损失会超过结构物破坏造成的损失。由于次生灾害的种类多,范围广,仅仅依靠少数单位和公民个人无法有效地防止次生灾害源在破坏性地震发生后的产生。因此,对各种地震可能引起的次生灾害源采取的防范措施,应当是地方人民政府的基本职责。在各种次生灾害中,经常发生的是火灾。大地震发生时,往往随着结构物倒塌使火源失控而导致起火,同时由于供水系统可能遭到破坏,消防系统受损,多处起火,加之社会秩序混乱等原因,地震次生火灾不易得到有效控制,往往酿成大灾。国内外大地震发生的次生火灾的例子很多,如1923年9月1日日本关东大地震,在死亡的10万人中,因建筑物倒塌压死的不过数千人,其余大部分死于次生火灾,在毁坏的57万栋房屋中,烧毁的约达45万栋。近些年在国内外发生的破坏性地震的次生火灾也不乏其例。在可能造成的严重损失的次生灾害中还有水灾。地震有时可造成水坝、河堤毁坏决口,或因滑坡崩塌造成河道淤塞,水位上涨而引起地震水灾。据史书记载,1786年6月1日我国四川康定南发生7.5级地震,大渡河两岸山崩引起河流塞流,断流10日后,河道突然溃决,高数十丈的洪水汹涌而下,淹没民众十余万人。地震引起的次生灾害还有放射性污染,毒气泄漏等,因地震引起贮存放射性物质的装置破坏,或使贮存有毒有害物质的容器或管道破坏,致使放射性物质、毒气、毒液等溢出,造成灾害。地震灾害还可能引发社会性灾害,其中瘟疫与饥荒较为常见。当然,这类社会性灾害的严重程度,与当时的社会与经济发达程度密切相关。自有文字记载以来,由于地震而死亡最多的应属1556年我国陕西的华县8级大地震,共死亡约83万人,但实际上其中70多万人死于其后的瘟疫和饥荒。

三、为了有效地防范地震次生灾害,有关地方人民政府应当组织有关专业技术人员和当地群众对易于发生地震次生灾害的灾害源进行认真地调查,收集、整理这些灾害源的位置,所属单位,可能产生次生灾害的原因,成灾规模及灾害源的现状、隐患等基础资料,登记造册,有的可绘制成分布图;要评估次生灾害源在地震时可能突发和蔓延的危害性。其危害性一般可分为四级:1.只危及本体;2.危及所在地;3.波及邻区;4.蔓延大片。要特别重视评估“波及邻区”和“蔓延大片”等严重次生灾害的危险性。对于已经搞清的次生灾害源,有关地方人民政府应当认真负责,责令次生灾害源所在单位制定并采取相应的有效防范措施,要针对次生灾害源的具体特征,采取不同的有效措施。对于那些易发生火灾的老旧民房,应结合城市规划实施,逐步予以改造。要制定并落实城市消防规划,做好地震消防应急预案的编制,对于地震后发生的次生火灾的扑救,应有相应的应急措施,并且在消防设施、消防车辆和警力配备等诸方面都能适应地震发生后特殊情况下的次生火灾扑救的需要;对于易发生地震水灾的江河堤坝,特别是有可能直接危及城镇居民生命财产安全的水库、江河堤坝,应进行抗震鉴定与震害预测,结合防震减灾规划的制定和落实,采取抗震加固措施,防止地震时决堤溃坝,或由于滑坡、泥石流造成的河道淤塞等;对于生产、贮存易燃、易爆、有毒、放射性物质的工矿企业、科研或医疗单位,对于油库、贮油(气)罐、高炉、风炉、输油输气管线等易于发生次生灾害的设施,都要制定切实可行的防范和应急措施。

第二十二条 根据震情和震害预测结果,国务院地震行政主管部门和县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构,应当会同同级有关部门编制防震减灾规划,报本级人民政府批准后实施。

修改防震减灾规划,应当报经原批准机关批准。

【释义】 本条是关于防震减灾规划的编制、实施、修改及批准权限的规定。

一、根据本条规定,有权编制防震减灾规划的是国务院地震行政主管部门和县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构,编制防震减灾规划的依据是震情和震害预测结果,编制防震减灾规划的具体方式是有权编制防震减灾规划的国家机关会同有关部门编制防震减灾规划,而不是独自编制防震减灾规划。编制防震减灾规划的程序是由国务院地震行政主管部门和县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构会同有关部门编制,报本级人民政府批准后实施。同时,修改防震减灾规划,也应当报经原批准机关批准。

二、防震减灾规划是各级人民政府全面统一部署一定时期内防震减灾工作的指导性文件,是政府依法加强领导,落实有关政策,协调各部门工作,动员社会力量,开展防震减灾工作的重要途径和手段。编制防震减灾规划的目的就是贯彻防震减灾工作方针,针对震情形势和潜在的地震灾害影响,明确防震减灾工作在一定时期内的指导思想、原则和目标以及各方面工作的任务、措施,使防震减灾工作在政府统一领导下协调、有序,并与国民经济建设和社会发展相适应。编制防震减灾规划也是对提高本地区抗御地震灾害能力加以规范,通过规划明确提高本地区抗御地震灾害能力的步骤,以达到有效减轻地震灾害的目的。

世界上一些多地震国家在总结了许多大地震的经验教训之后,都非常重视政府对减轻地震灾害各方面工作的统一规划。例如美国政府在1977年由国会通过法案颁布了联邦政府《地震灾害减轻计划》,执行效果良好。我国长期以来有关防震减灾各项工作的规划、计划均分散列入各有关部门编制的各项事业发展规划、计划中,如地震部门的事业发展和科技发展规划、计划,科技部门规划、计划中的地震科技内容,其它各部门事业发展规划、计划中有关工作内容等。改革开放以来,随着防震减灾工作的发展,部分地方政府开始着手编制本地区的防震减灾规划,取得了一些成果,并积累了一些经验。特别是1994年全国防震减灾工作会议后,根据国务院提出的我国防震减灾十年目标,各省、自治区、直辖市及许多大中城市人民政府负责地震工作的部门会同有关部门全面开展了《防震减灾十年目标实施纲要》的编制工作,部分已经政府批准开始实施,立足于现有的工作基础,执行本条规定已经具备了良好的条件。

三、本条所称震情系指全国或某一地区范围内地震活动的历史背景及未来长期、中期、短期的趋势。震害预测系指全国或某一地区在地震危险性分析、地震区划或小区划、工程建筑易损性分析的基础上,对未来某一时段因地震可能造成的人员伤亡、建(构)筑物及设施破坏、经济损失及其分布的估计。为贯彻预防为主的方针,防震减灾规划必须以震情和震害预测结果为基础,才能保证规划的目标、工作重点更具针对性,更为切合实际。国家地震局在“八五”期间组织完成的“中国大陆地区1996—2005年地震灾害损失预测研究”的成果及大量中、长期地震活动趋势研究成果已经为制定各方面工作的规划、计划提供了较好的技术支持。

四、按照本条规定,防震减灾规划由各级人民政府地震部门会同有关部门编制,并报同级政府批准后实施。这充分体现了防震减灾工作涉及各个政府部门,各部门在政府统一领导下分工负责、密切配合,保证规划的全面、协调、可行。按照本法第四条的规定,防震减灾工作应当纳入国民经济和社会发展计划。因此,防震减灾规划应以国民经济和社会发展五年计划和长远目标规划为主要依据,作为其中有关部分的扩充和延伸,与之密切衔接;同时,防震减灾规划中的基础项目和任务应落实到国民经济和社会发展年度计划及相关各项事业的发展规划、计划之中。

不同时期的或不同地区的防震减灾规划编制应因时因地制宜,力求切合实际,使得利于实施。一般而言,防震减灾规划应包括以下基本内容:1.规划编制的背景,以及本地区防震减灾工作现状;2.指导思想、编制原则及规划总体目标;3.防震减灾工作体系建设;4.防震减灾法规体系建设;5.防震减灾基础设施与技术系统现代化建设;6.防震减灾科学技术发展规划;7.地震监测预报方案;8.国土利用规划,新建、扩建、改建建设工程抗震设防,已建成建(构)筑物抗震加固,次生灾害防范等;9.地震应急及紧急救援工作体系建设;10.震后救灾与恢复重建准备;11.防震减灾宣传教育。

五、本条第二款关于修改防震减灾规划的规定,主要适用于因震情形势发展、经济建设发展及其它条件变化而需对实施中的防震减灾规划内容所作的补充、修改和调整。

第二十三条 各级人民政府应当组织有关部门开展防震减灾知识的宣传教育,增强公民的防震减灾意识,提高公民在地震灾害中自救、互救的能力;加强对有关专业人员的培训,提高抢险救灾能力。

【释义】 本条是关于各级人民政府在地震灾害预防中应当担负的基本职责的规定。

一、非工程性预防是地震灾害预防的重要措施,既有赖于社会公众的参与,同时,各级人民政府在非工程性预防中应当起到积极的引导、促进和保障作用。本条具体地规定了各级人民政府在非工程性预防中的基本职责。这些基本职责的内容涉及到有责任组织有关部门开展防震减灾知识的宣传教育,增强公民的防震减灾意识,提高公民在地震灾害中自救、互救的能力,加强对有关专业人员的培训,提高抢险救灾能力。

二、防震减灾宣传教育是防震减灾工作的重要组成部分,是地震灾害预防中非工程性预防的重要措施,是为防震减灾工作奠定群众基础的重要途径,也是提高民族文化素质的重要内容。

防震减灾知识主要包含地震监测预报方面的知识、地震灾害预防方面的知识、地震应急方面的知识和震后救灾与重建方面的知识。从内容上既包含有自然科学知识,也包含有技术科学知识,还包含有社会科学知识。不管哪一种知识都是人类长期与地震灾害进行斗争的经验积累,都是人类对地震灾害发生规律的认识和实践经验的归纳和总结,因而,任何知识都具有科学性,对于人们的行为具有指导性。

开展防震减灾知识的宣传教育,是为了增强公民的防震减灾意识,进而提高公民在地震灾害中自救和互救的能力,以达到减轻地震灾害的目的。知识和意识均属文化的范畴。灾害意识可以认为是人们关于灾害和灾害现象的知识、观点、思想、心态的总和。灾害意识和灾害文化均属对于灾害认识和实践经验的精神成果,二者内容上有交叉,涵盖的对象也有重迭,但也有区别。灾害意识包括个体意识和群体意识等形态,与个体意识相比较,灾害文化只能是群体性的,灾害文化的主体是民族、社区等。与群体意识相比较,灾害文化不仅表现为灾害的观念形态,而且也包括大众化的行为趋向和行为方式,它不仅是人们的意识,也是人们的实践,所以,增强公民的防震减灾意识,也是发展民族或社区的防震减灾文化,因而,也是提高民族文化素质的重要内容。很多地震灾害的实践表明,具有防震减灾知识和防震减灾意识的公民,他们的行为选择往往具有理智性和科学性,往往能获得保护自我以及保护他人的正效果;而无防震减灾知识和无防震减灾意识的公民,他们的行为选择,往往具有盲目性,甚而惊慌失措,常常导致不应有的生命和财产损失的负效果。自救和互救是地震灾害发生后,灾区基本救助形式之一,很多震灾实践表明,震后被埋压人员的抢救,绝大多数是靠灾区人民的自救和互救而获得存活的。很自然,灾民被埋压的时间越长,获救而存活的比率越低,只有灾区的人员能够最及时最迅速地投入救灾活动。所以,提高公民在地震灾害中自救、互救的能力,对应急救助十分重要,尤其是对挽救生命损失是至关重要的。

三、本条还规定了各级人民政府应当组织有关部门,加强对专业人员的培训,提高抢险救灾能力。专业性抢险救灾是地震灾害后,灾区又一重要救助形式。诸如煤炭、化工、石油等行业,由于其行业特点,地震灾害之后往往出现一些特殊灾害或特殊情况,对这些特殊灾害的抢救或特殊情况的处理,没有专业知识或者没有专业培训的人,往往事倍功半甚而无从下手。比如,唐山地震后,开滦煤矿井下有大量工人,如何抢救井下工人,一般人员不知所措,还是煤炭部门组织调来了井下抢险队,使井下工人绝大部分获得及时脱险。对这些专业性较强的抢险救灾人员,必须进行专业人员的培训,主要是专业知识和专业技能的培训,只有这样才能提高其抢险救灾的能力。所以,各级人民政府有责任组织有关部门针对其行业特点,针对可能出现的特殊情况,对专业人员进行培训,以提高抢险救灾能力。为了检查行业性的抢险救灾能力,适当时期组织必要的演练,是值得提倡的。

四、本条规定,各级人民政府应当组织有关部门开展防震减灾知识的宣传教育。这一规定首先表明,防震减灾知识的宣传教育是各级人民政府的责任,各级人民政府应当把防震减灾知识的宣传教育列入政府的议事日程,加以重视、部署和安排。不仅对公民,而且对未成年的中、小学生也要给予足够的重视,甚而有条件的地区,当地政府可组织有关部门编写防震减灾知识教材,可考虑将防震减灾知识纳入到中、小学校的教材中去。其次,地震问题是一个敏感问题,宣传内容以及方式,要恰当安排、适当掌握,以免引起误解,甚而引起人们的心理不安和社会谣传。所以,开展防震减灾的宣传工作应当由政府出面组织协调并控制局面,既保证宣传工作有力进行,又能确保社会的安定和秩序的正常。再次,防震减灾的宣传应开辟多种渠道,组织多种形式进行,涉及到地震、广播、电视、报刊、教育、文化及出版等很多部门和机构,这就要求各级人民政府组织有关部门来开展这一工作,以保证防震减灾的宣传教育能有序、有效地进行。

第二十四条 地震重点监视防御区的县级以上地方人民政府应当根据实际需要与可能,在本级财政预算和物资储备中安排适当的抗震救灾资金和物资。

【释义】 本条是关于地震重点监视防御区的县级以上地方人民政府在地震灾害预防中基本职责的规定。

一、根据本条的规定,地震重点监视防御区的县级以上地方人民政府,在地震灾害预防中,具有根据实际需要与可能,在本级财政预算和物资储备中安排适当的抗震救灾资金和物资的法律义务。这样的法律义务对于地震重点监视防御区的县级以上地方人民政府而言是必须加以履行的基本职责。

二、地震重点监视防御区一旦确定,它表明这些地区或城市,在未来十年期间,存在发生破坏性地震的危险,或者受破坏性地震影响,可能造成严重的地震灾害损失,所以,重点监视防御区也就是在全国范围开展防震减灾工作的重点地区或重要地区。

对于地震重点监视防御区,在地方财政预算和物资储备中安排适当的抗震救灾资金和物资是对重点监视防御区防震减灾工作的加强措施之一。这一规定,仅对重点监视防御区有此要求,对非重点地区未做此项要求。这种区别对待,表明了国家在这一领域的倾向性政策,这一政策的目的就在于要加强地震重点监视防御区的防震减灾工作。

对于地震重点监视防御区,在地方财政预算和物资储备中安排适当的抗震救灾资金和物资是重点监视防御区地震灾害预防工作,特别是非工程性预防的重要措施之一。这一规定表明地震重点监视防御区不仅要采取工程性预防措施,也要加强非工程性预防措施。事先预备了资金和物资,一旦有地震发生,马上可以用于应急和救灾。这无疑会缩短抗震救灾的进程,加快灾区的恢复。

对于地震重点监视防御区,在地方财政预算和物资储备中安排适当的抗震救灾资金和物资具有可能性和现实性。在确定地震重点监视防御区中,其人口密集、经济密集是重要因素,也就是说,绝大部分地震重点监视防御区是经济相对发达的地区,这些地区完全有能力在财政预算和物资储备中安排出适当的抗震救灾资金和物资。

三、本条规定,地震重点监视防御区的县级以上地方人民政府应当根据需要和可能来安排适当的抗震救灾资金和物资,显然,这一规定是政策性的,是引导性的。它要求地方人民政府根据需要和可能自行决定,地方人民政府可根据需要和可能统筹考虑、统筹安排,并非强制性的规定。

地方人民政府根据需要和可能,在本级财政预算和物资储备中安排适当的抗震救灾资金和物资,对于协调处理国家财政和地方财政的关系也是有利的。一旦发生地震灾害,地震灾区既可获得国家财政的救助,也可获得地方财政的救助。既能减轻国家财政的负担,也有利于发挥地方的积极性,使灾区的抗震救灾工作更有效地进行。地方人民政府根据需要和可能,在本级财政预算和物资储备中安排适当的抗震救灾资金和物资,这一规定也是贯彻“坚持经济建设同减灾一起抓的指导思想,把减灾纳入国民经济和社会发展总体规划中去”这一方针的具体体现。

第二十五条 国家鼓励单位和个人参加地震灾害保险。

【释义】 本条是关于建立地震灾害保险的政策性规定。

一、地震灾害保险是地震灾害预防的重要措施之一,它的主要特征是调动全社会的力量来减轻地震灾害给公民生命和财产所造成的损失。设置本条的目的,一是鼓励单位和个人参加地震灾害保险,二是促进有中国特色的地震保险制度的逐步建立和完善。

二、地震灾害保险是地震灾害经济损失补偿方式之一,是完成抗震救灾、恢复重建家园工作的重要组成部分。保险是平时集小钱而在灾时用大钱,将分散的钱变为巨量的钱,将面上的钱集中在一点上,将一个地方的大难变为社会共担的小难,将不确定的风险集中起来又分散到全省乃至全国,体现了一人有困难大家帮,一方有难,八方支援的社会共济思想。通过地震保险,即通过收取分散的保险费来建立集中的保险基金,专门用来补偿地震这一可能产生巨大损失的灾害所造成的经济损失,支持受灾的单位和个人及时恢复生产经营,挽回地震直接损失并减少更大的间接损失,稳定财政收支,帮助安定生活和重建家园,从而达到减轻国家财政的负担,保障国家财产不致因地震灾害而灭失。地震保险的意义,不仅在于能够为参加保险的单位和个人提供及时、充分的经济补偿,支持他们及时恢复生产经营,重建家园,还能够起到稳定人心、安定社会的作用。

地震保险是单位和个人防范、处理地震风险的重要经济手段,也是国家所提倡使用的管理风险的科学手段。保险公司从保障客户财产安全、减少社会财富损失出发,运用保险条款、费率和赔偿方式等手段,以及在长期从事风险管理工作所积累的经验,帮助和指导参加保险的单位和个人,加强对地震风险的识别,完善防震减灾对策,督促单位和个人积极采取防灾防损措施,做好抢险救灾的各项准备工作,真正做到防患于未然,使参加地震保险的单位和个人在一旦发生地震后,就能有条不紊地及时投入到抢险救灾之中,减少人员伤亡,防止损失的扩大。

地震所造成的损失巨大,而震后的发展生产,恢复重建任务也异常艰巨。要完成这一任务,除了依靠和发动群众,坚决贯彻和落实党和国家一贯倡导的“自力更生,艰苦奋斗,发展生产,重建家园”的方针外,还必须有充足的资金作为保障。从实际情况来看,单纯依赖国家财政拨款是不能完成此项工作的。解决的办法之一,就是将地震保险引入到防震减灾体系中来,建立、健全地震保险制度,完善和丰富灾害经济损失补偿手段。据对1989年的大同—阳高、澜沧—耿马和1990年的常熟—太仓地震后,保险对震后恢复中所起的作用来看,保险补偿对单位和个人恢复生产,重建家园中确实起到了极大的作用。另外,根据对其它几次地震后保险补偿在损失中所起到的作用来看,由于补偿及时得当,保险的作用和社会效益远远超过了所赔偿的数额,对支持灾区人民自力更生,恢复生产,重建家园具有极大的推动作用。

由于地震保险具有这样大的作用,国际上一些国家,如美国、日本、新西兰、墨西哥等,也相当重视地震保险的作用。他们有专门的公司承担地震保险,也有一些研究机构进行这方面的研究工作。

三、我国政府十分重视地震保险工作。地震保险责任最早在1951年实行的普通火险办法中就已有规定。1979年恢复国内保险业务以来,地震风险就被列为基本保险责任范围。改革开放以来,我国政府又专门对地震保险做了有关的规定。比如,1990年国务院以国发〔1990〕62号文件要求和动员各类企事业单位尤其是生命线工程及广大群众积极参加中国人民保险公司开办的各类保险,1992年又以国办发〔1992〕12号文件提出“开展地震保险是实现社会互助、减轻国家财政负担、提高抗震救灾能力的有效途径”。

随着改革开放的深入,我国的保险体制发生了重大的变化。从中国人民保险公司独家经营保险业务,变为多家商业保险公司共存,竞争经营的局面。中国人民保险公司也成为众多商业保险公司中的一家,独立承担经营风险。从理论上讲,保险公司数量的增加可以使“蓄水池”更大,并可以为顾客提供更好的服务。但是,由于过去我国地震保险事实上一直以国家财政作为后盾,并不用过于担心由于万一赔不起而导致破产的问题。但目前,保险公司在面对可能要承担的巨大风险时,必然要考虑“万一”的出现而导致的一系列问题。又由于我国地震保险一直与财产保险在一个“篮子”里,保险基金的积累缺乏保证,因此,从1996年7月1日起,在财产保险条款中将地震保险责任除外,即暂停地震保险业务。但是,中国人民银行和中国地震局都对地震灾害保险给以关注。可以预见,在不久的将来,符合我国社会主义市场经济发展需要的,能够对支持灾区人民自力更生,恢复生产,重建家园起到极大推动作用的,新的地震保险条款会制定出来,地震保险也必将对我国的防震减灾工作和地震灾害补偿有所贡献。

第四章 地震应急

地震应急是防震减灾的一项重要内容,地震应急的有效措施,对防震减灾具有十分重要的作用。地震应急工作主要是破坏性地震临震预报发布后的震前应急防御和破坏性地震发生后的震后应急抢险救灾。本章共七条,主要是对制定破坏性地震应急预案的权限、方式和程序,地震应急和救助的技术和装备的研究开发工作以及地震应急和救助装备的储备和使用训练工作的政策,破坏性地震应急预案应该具备的规范化构成要件,破坏性地震临震预报发布后有关地方人民政府应当实施破坏性地震应急预案的职责及条件,破坏性地震发生后各级人民政府具有成立抗震救灾指挥机构、组织实施破坏性地震应急预案的职责,人民政府及其有关职能部门具有应当及时报告和公告震情、灾情和进行地震灾害损失评估的职责,采取紧急应急措施的法定条件、有权采取紧急应急措施的国家机关的性质和可以采取的紧急应急措施的权限范围等作了明确的规定。

第二十六条 国务院地震行政主管部门会同国务院有关部门制定国家破坏性地震应急预案,报国务院批准。

国务院有关部门应当根据国家破坏性地震应急预案,制定本部门的破坏性地震应急预案,并报国务院地震行政主管部门备案。

可能发生破坏性地震地区的县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构,应当会同有关部门参照国家破坏性地震应急预案,制定本行政区域内的破坏性地震应急预案,报本级人民政府批准;省、自治区和人口在一百万以上的城市的破坏性地震应急预案,还应当报国务院地震行政主管部门备案。

本法所称破坏性地震,是指造成人员伤亡和财产损失的地震灾害。

【释义】 本条是关于制定破坏性地震应急预案的权限、方式和程序的规定。

一、本条确定了制定破坏性地震应急预案的权限,即分级分部门制定。从破坏性地震应急预案的种类来看,主要包括三类,即国家破坏性地震应急预案、部门破坏性地震应急预案和地方行政区域破坏性地震应急预案。这三类破坏性地震应急预案分别由不同的政府行政主管部门制定。国家破坏性地震应急预案由国务院地震行政主管部门会同国务院有关部门制定;部门破坏性地震应急预案由国务院有关部门制定;可能发生破坏性地震地区的县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构,制定本行政区域内的破坏性地震应急预案。根据本条规定,制定破坏性地震应急预案必须按照本条所规定的方式进行。对于国家破坏性地震应急预案而言,国务院地震行政主管部门在制定时,必须会同国务院有关部门制定,而不能单独制定;对于部门破坏性地震应急预案,国务院有关部门在制定时,应当根据国家破坏性地震应急预案制定;对于地方行政区域破坏性地震应急预案,可能发生破坏性地震地区的县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构在制定时,一要会同有关部门制定,二要参照国家破坏性地震应急预案制定。本条同时还规定,制定破坏性地震应急预案应当遵循一定的法律程序,国家破坏性地震应急预案,在制定后,只有报国务院批准后才能生效;部门破坏性地震应急预案应当报国务院地震行政主管部门备案;地方行政区域破坏性地震应急预案,应当报本级人民政府批准,省、自治区和人口在一百万以上的城市的破坏性地震应急预案,还应当报国务院地震行政主管部门备案。

二、地震应急是防震减灾的四个工作环节之一,包括临震应急和震后应急。制定破坏性地震应急预案和落实破坏性地震应急预案的各项实施条件是最根本的应急准备。破坏性地震应急预案是在“以预防为主,防御和救助相结合的”的防震减灾工作方针指导下,政府和社会在破坏性地震即将发生前采取的紧急防御措施和地震发生之后采取的应急抢险救灾的行动计划。制定破坏性地震应急预案是应急准备乃至整个应急工作的核心内容。通过制定破坏性地震应急预案,政府和社会能够有目的地作好地震应急准备工作,保证高效、有序地开展地震应急防御和抢险救灾工作,防止次生灾害的发生或扩大,迅速恢复社会正常生产和生活秩序,最大限度地减轻地震灾害造成的人员伤亡,减少经济损失。

我国是世界上遭受地震灾害最为严重的国家之一,现阶段地震预报水平还不高,特别是临震预报远没有过关。因此,我们要立足于在没有预报而地震突然发生的情况下考虑如何采取紧急防灾和救灾措施,防止灾害的扩大。实践证明,及时恰当地作好地震应急工作,可以迅速、有效地采取多种措施,组织有效的救援活动,从而减少或避免许多不必要的损失;相反,应急工作不及时、不恰当,应急救灾就会处于无序状态,造成混乱,各种次生灾害可能发生甚至蔓延,从而加重灾害损失。所以制定地震应急预案是对地震灾害采取防患于未然的重要和切实可行的措施。

三、制定破坏性地震应急预案必须坚持地震应急工作由政府领导、统一管理和分级、分部门负责的组织管理原则。地震应急涉及到交通、铁路、民航、通讯、供水、供电、卫生、医药、民政、公安、石油、化工、水利、电力、建设、消防、广播电台、电视台、红十字会等各部门和组织的职责,需要各部门密切配合。从我国目前防震减灾工作的组织管理体制来看,国务院地震行政主管部门指导、监督全国地震应急工作,县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构指导和监督本区域内的地震应急工作。在各级人民政府的领导下,各职能部门密切配合、统一行动,提高地震应急工作的效率。

制定破坏性地震应急预案应当从实际出发,做到切实可行。我国各地地震的强度、频度和地震灾害损失程度不一;各地的经济发展水平也有一定的差别,抗御地震灾害的能力不同;各部门在防震减灾工作中的职责也有差别,因此必须有针对性地制定地震应急预案。依据上述原则要求,破坏性地震应急预案主要包括如下三类:

1.国务院地震行政主管部门会同国务院有关部门制定国家的破坏性地震应急预案,并指导和监督全国地震应急工作;国家破坏性地震应急预案应当包括严重破坏性地震和一般破坏性地震发生后的应急预案,同时也应包括作出临震预报后的应急工作方案。国务院是国家的最高行政机关,在破坏性地震应急工作中是最高指挥机构,负责实施国家破坏性地震应急预案,因此,国家破坏性地震应急预案应当报经国务院批准。

2.国内发生严重破坏性地震后,国务院各有关部门要按照各自的职责分工对灾区实行紧急对口支援,或者为其他部门对灾区的紧急支援提供保障,并且对本部门管理的次生灾害源或重大工程,组织抢险抢修;因此,国务院各有关部门应根据国家破坏性地震应急预案,制定本部门的破坏性地震应急预案。为了便于国务院地震行政主管部门指导和监督全国地震应急工作和国务院抗震救灾指挥机构指挥、部署、协调地震应急工作,各部门制定的破坏性地震应急预案应当报国务院地震行政主管部门备案。

3.凡是可能发生破坏性地震地区的县级以上地方人民政府,都要制定本行政区域内的地震应急预案。由本级人民政府负责管理地震工作的部门或机构会同有关部门参照国家的破坏性地震应急预案结合本地实际情况制定,并需报同级人民政府批准。地方人民政府在制定当地的破坏性地震应急预案时,应当参照国家的破坏性地震应急预案。使其与国家破坏性地震应急预案在内容上相互衔接。

可能发生破坏性地震的地区是指根据地震危险性分析和地震灾害预测的结果确定的具有发生破坏性地震灾害的地区。通过对地震活动强度的时间和空间分布规律与未来发展趋势的分析研究,对地震可能造成的地震动强度的空间分布进行预测,并进一步对建筑物、生命线工程、重大工程等破坏程度进行分析预测,给出在未来一定时间段内各类结构和设施遭受地震时可能的破坏程度,进而对未来地震可能造成的经济损失、人员伤亡和社会影响作出预测。地震灾害预测的结果是各级地方人民政府制定本地区防震减灾规划及破坏性地震应急预案的科学依据。

省、自治区和人口在一百万以上的城市(包括直辖市)是人口密集的经济文化中心,在遭遇破坏性地震袭击时将造成人民生命、财产更为严重的损失,对国家的政治、经济和社会稳定带来严重的冲击,因此,各级人民政府应当高度重视百万人以上城市的防震减灾工作,切实制定好破坏性地震应急预案,并报国务院地震行政主管部门备案。

四、世界许多国家、特别是多地震的国家,都很重视地震应急对策的研究。日本于1971年制定了《大城市震灾对策推进纲要》、1978年颁布《大地震对策特别措施法》,美国于1989年通过《灾害性地震反应计划》,美国联邦紧急事务管理局和各州、市政府都制定有自己的地震应急计划。

80年代,我国在国务院领导下,以地震行政主管部门为主,其它有关部门和各级人民政府密切合作,开展了地震应急工作。1991年12月13日由国务院办公厅印发了《国内破坏性地震应急反应预案》(国办发〔1991〕75号),对我国地震应急工作起了巨大的推动作用,1995年2月11日国务院总理李鹏签署了中华人民共和国国务院第172号令,发布了《破坏性地震应急条例》。1996年12月15日国务院批准了依据《破坏性地震应急条例》制定的,《国家破坏性地震应急反应预案》(国办发〔1996〕54号)。目前,国务院有关部门,许多省、自治区、直辖市人民政府和部分市、县级人民政府都制定并批准了相应的破坏性地震应急预案。

第二十七条 国家鼓励、扶持地震应急、救助技术和装备的研究开发工作。

可能发生破坏性地震地区的县级以上地方人民政府应当责成有关部门进行必要的地震应急、救助装备的储备和使用训练工作。

【释义】 本条是关于地震应急和救助的技术和装备的研究开发工作以及地震应急和救助装备的储备和使用训练工作的规定。

一、由于地震应急和救助技术受到科技进步因素的制约,因此,为了提高地震应急和救助的能力,本条确定了鼓励、扶持地震应急和救助的技术和装备的研究开发工作的政策,即有关人民政府应当采取积极主动的态度来推进全社会集中力量投入地震应急和救助的技术和装备的研究开发工作之中。与此同时,本条第二款又规定了可能发生破坏性地震地区的县级以上地方人民政府具有责成有关部门进行必要的地震应急、救助装备的储备和使用训练工作的职责。

二、地震应急救助技术和装备是指用于临震应急防御和震后应急抢险救助的各种技术和装备。只有提高地震应急救助技术和装备的水平,并且积极开展应急救助装备的储备和使用训练,才能真正提高地震应急的能力。地震应急救助的时效性要求特别高。及时、高效地抢救生命是地震应急工作中的首要任务。国内外破坏性地震发生后应急救助的事实证明,对埋压人员抢救越及时、越快,救出的人就越多,救活的可能性也就更大。在以往的地震抢险救灾中,通过双手和简单的工具拯救了成千上万人的生命,而对于被埋压在楼房倒塌体深层的人则无能为力。许多人终因缺乏有效的救助技术装备而罹难。由于城市建筑物规模越来越庞大,建筑物在材料、层数、构件、整体性、规模、系统性等方面与以往相比发生了根本的变化,单靠双手和简单的工具已不能有效地营救遇难人员。在地震应急工作中,为了尽快地遏制灾情扩大,减轻伤亡,就必须既充分利用传统应急中的各种技术和装备,使它们在地震应急中有效地发挥作用,又充分发挥高新技术装备的作用,利用现代化的科学技术和成套机具。目前,地震应急救助技术和装备主要包括如下几方面:

1.地震灾情监测与救灾指挥技术。为使地震救灾工作有组织、有秩序、高效率进行,保障救灾决策的正确实施和信息的不间断传递而采用的技术设备,主要技术包括通信技术、计算机技术、卫星与飞机遥感遥测技术和建立在地理信息系统基础上的救灾决策系统,主要技术装备是中心计算机和计算机网络、大屏幕图形显示设备;卫星和机载遥感传感器、发送和接收设备;直升飞机和运输机;各种无线和有线通信设备等。

2.救灾照明技术。据统计,我国地震死亡人数在20万以上的4次地震均发生在夜间。这一方面与地震的震级高有关,另一方面由于地震发生在夜间,黑暗增加了抢救的难度。救灾照明技术是为地震现场夜间抢险救灾提供的简便、高效、机动、节能和全天候的照明手段,同时也为外援队伍提供引导技术。如国家地震局武汉地震研究所开发的JZ-1型救灾机动照明系统。

3.被埋压人员的搜寻与定位技术。抢救被埋压人员是震后应急最重要、最艰巨的任务,直接关系到能否最大限度地减轻人员伤亡。其中,对被埋压人员的快速搜寻和定位是关键工作之一,搜寻与定位技术包括生物与仿生技术、红外探测技术、超声定位技术、光学目视探测定位技术、无线电测向定位技术、化学、物理探测技术等。如利用训练的猎犬、警犬和利用仿生技术研制的电子仪器进行搜寻探生定位。国外在实际地震应急救助中已经利用探生定位技术发挥了积极的作用。

4.抢救被埋压人员的技术和装备。不同环境下抢救遇难人员需采用不同的技术装备,如抢救处于倒塌破坏平房中的遇难人员主要采用轻便工具;多层和高层建筑物倒塌破坏体中的营救作业需要采用大型机具和复杂的作业;营救被压埋在滑坡、泥石流堆积物中的遇难者,一般采用快速掘进作业。如破顶、顶升、扩张等工具,充气撑垫、充气橡胶堵、液压动力泵,大型构件切割机具,大型起重机械,近人爆破和水压爆破,掘进机具,多用抢险救援拖车、多用清障集装车等。

5.特殊环境下的救灾与救灾机器人。城市地震往往造成放射性物质的泄漏与污染、火灾、爆炸、生产用细菌的逸出与污染、各种化工生产用的有毒有害物质的泄漏等次生灾害,这种特殊环境下的救援工作十分危险和困难。因此除了在组织上成立由有关部门组成的特种救援队伍外,还应当研制和配备专门的救援设备。如研制采用各种现代高新技术的机器人,用于特殊环境下的救灾具有十分重要的意义。

6.灾民生活安置的实用技术。震后灾民应急安置中最迫切的问题是尽快解决灾民饮用水、医疗用水、以及临时住房问题。如规划备用水井、水网,研制水源应急简易处理和供水设备与药品;制造各种轻便、防水、防火、保温,易于快速搬运、空投、搭建的防震棚等。

7.应急防御技术和装备。指在临震预报发布后或破坏性地震发生后,为减轻地震灾害、减少次生灾害而采取的各种临震应急防御技术和装备,如有毒化工原料的快速中和技术。水库库容的快速降低技术、各种应急防御的加固、减震技术等。

8.震时自动保护技术和装置。指在破坏性地震突然发生的情况下,由地震造成的振动触发或地震破坏引发的各种自动保护方面的技术和装置。如自动关闭天然气、煤气、化工燃料等各种有毒有害气体管道,切断电源,关闭核反应堆等装置,自动保护装置可以有效地制止次生灾害的发生。

日本等国因灾害频繁、严重,近几年生产各种防灾产品,受到社会的欢迎,逐步发展起救灾产业。我国关于地震应急救助技术装备的研制开发和应用工作起步晚、发展慢、力量分散。同国外相比,我们在救助技术装备的数量上、品种上、应用时效上都存在相当的差距,这与我国地震灾害的严峻形势极不协调。国家通过立法,对地震应急救助技术装备的研究开发给予法律上的保证,必将全面推动我国地震应急救助技术装备的发展和应用,促进我国防震减灾事业的全面深入的发展。

三、在制定地震应急预案时,应当具有配置、储备和训练使用地震应急、救助技术和装备的内容。在可能发生破坏性地震地区的地震应急准备中,可根据地震灾害预测结果、城市结构和功能特点、地理环境条件等,有针对性地进行各种抢险救助装备和工具的准备。同时应当与其他救灾工作相结合,与平时生产工作相结合,储备适当数量的救灾设备,组织各种专业抢险救灾队伍,进行定期的、有目的的和有针对性的应急、救助训练和演习。根据社会经济的发展和震情的变化,对储备的设备应当进行定期的维护、调整和更新。

第二十八条 破坏性地震应急预案主要包括下列内容:

(一)应急机构的组成和职责;

(二)应急通信保障;

(三)抢险救援人员的组织和资金、物资的准备;

(四)应急、救助装备的准备;

(五)灾害评估准备;

(六)应急行动方案。

【释义】 本条是关于破坏性地震应急预案应该具备的规范化构成要件的规定。

一、根据本条的规定,任何一种破坏性地震应急预案,都必须具备本条所规定的六个方面的构成要件,这六个方面的构成要件缺一不可,缺少一个要件所产生的破坏性地震应急预案都不应当付诸实施,如果要付诸实施,应当在补充和完善破坏性地震应急预案后才能付诸实施。本条所规定的破坏性地震应急预案的六个法定的构成要件主要包括应急机构的组成和职责;应急通信保障;抢险救援人员的组织和资金、物资的准备;应急、救助装备的准备;灾害评估准备;应急行动方案。

二、地震应急是一项时效性、集中性和有序性要求非常强的工作,任何时间上的拖延和行动上的脱节,都可能极大地影响减灾的实际效果。对破坏性地震应急预案中的主要方面加以规范化,对提高破坏性地震应急预案的全面性、系统性和可操作性,具有十分重要的意义。本条所列破坏性地震应急预案的六项内容是根据各地、各部门制定与实施破坏性地震应急预案的实践经验总结出来的,各项之间相互联系,构成完整的预案,在制定预案时,六个要件,缺一不可。

各级人民政府或部门在制定破坏性地震应急预案时,应针对地震应急工作对本级政府或部门的要求,确定应急机构和职责范围。应急机构成员的组成必须落实到人,并随着成员工作的变动随时更换。

应急通信保障是应急预案实施的重要条件,应急通信网络必须保持畅通无阻。一旦发生破坏性地震,不仅抗震救灾指挥机构组成人员及时到岗要依靠通信畅通,而且前后方联络指挥、震情灾情的上报、救灾部署指挥命令的下达、地方和中央的联络等等也都要靠通信的畅通。无论哪一个环节出了问题,都要延误应急工作的进行。因此建立现代化的通信网络和使用先进技术是非常必要的。

抢险救援人员的组织和资金、物资的准备与应急、救助装备的准备是应急行动正常有效开展的物质基础。抢险救援人员的组织准备主要是指抢救被埋压灾民、抢修生命线工程和重大工程、医疗救护和消防、控制次生灾害等的抢险救灾队伍的准备。这些队伍要在救灾中发挥作用,不仅平时要在组织上落实,而且要通过平时训练演习不断提高队伍的素质。同样,救灾资金、物资和救助装备的准备也是制定地震应急预案时必须要落实的内容。应急、救助技术和装备的优劣、多少和有无准备决定着应急救助的实效。

灾害评估准备是在破坏性地震发生后进行灾害损失快速评估,向抗震救灾指挥机构及时提供灾情信息以便据此作出应急救灾部署和决策的重要前提,尤其是在地方人民政府的应急预案中是不可缺少的内容。评估准备包括评估队伍和基础资料的准备,运用基础资料建立各地的地理信息系统和灾害评估模型是其重要内容。

三、应急行动方案是应急预案的核心内容,应根据地方和部门的实际情况逐项制定应急抢险救灾或者紧急支援的行动方案。可以按以下各项来制定:

1.地震速报、震情监视。在临震应急期和破坏性地震发生后,地震部门加强震情监视,随时报告震情变化;严重破坏性地震发生后,地震部门向震区派出工作组,加强现场的地震监测和震情分析会商工作。在上报震情的同时,应上报了解到的灾情、社情和民情。

2.灾情速报、灾害评估。破坏性地震发生后,灾区所在的省、自治区、直辖市人民政府负责管理地震工作的部门立即派出灾害评估小组,会同有关部门开展地震造成的人员伤亡和经济损失的调查评估;严重破坏性地震发生后,国务院地震行政主管部门立即派出灾害评估小组,会同灾区地方人民政府和有关部门开展地震造成的人员伤亡和经济损失的调查评估。调查评估结果应立即报告当地人民政府和上级主管部门。

3.抢救被埋压灾民。破坏性地震发生后,地震灾区现场抗震救灾指挥机构最首要的任务是组织力量抢救被埋压灾民,包括组织灾区干部群众进行自救和互救,组织现场抢险队伍抢救遇难人员。

4.抢修生命线工程。建设、电力部门负责抢修和恢复供水、排水、供电、燃气热力、公共交通等生命线工程。

5.交通运输保障。交通、铁道、民航等部门尽快恢复被毁坏的公路、铁路、港口、空港及其设施,保证抢险救援人员、物资的运输和灾民的疏散。

6.通信保障。邮电部门尽快恢复被破坏的通信设施,保证抗震救灾通信畅通;调用其他有关部门通信系统的方案。

7.救灾物资和食品供应。内贸部门调运物资、粮食和食品等,保证灾区生活必需品的供应。

8.应急、救助装备的储备与使用。应急、救助装备的储备与使用训练;各部门和各种专业抢险队伍作好必需的抢险救助装备的储备和使用训练计划。

9.医疗救护、卫生防疫。卫生、医药管理、防疫部门组织急救队伍,准备医疗急救物品、器械和药品,防止和控制传染病的暴发和流行;及时检查、监督灾区的饮用水源和食品等。

10.次生灾害防御。水利、电力、石油天然气、石油化工、化学工业、煤炭、核工业、冶金、建设、机械、电子、民航、环保、消防等有关部门确定本系统易于发生次生灾害的地区和设施,指定对次生灾害源加强监视、控制,减轻或消除污染危害,防止次生灾害蔓延的紧急处置措施和方法。

11.消防。消防部门监视和预防火灾的发生,组织力量扑救火灾、营救人员、抢救国家和人民的财产。

12.灾民安置。民政部门调配救济物品,保障灾民的基本生活,做好灾民的转移和安置工作。

13.社会治安。公安部门、武警部队加强灾区治安管理和安全保卫工作,预防和打击各种违法犯罪活动,维护道路交通秩序,加强对首脑机关、要害部门、金融单位、储备仓库、救济物品集散点、监狱等重要目标的警戒。

14.呼吁和接受外援。民政、外经贸、外交部门按照国家的有关规定举行新闻发布会,介绍震情、灾情,呼吁国际社会提供紧急援助,包括灾区急需的救灾物资种类和数量等,民政部门负责接受和安排国际社会提供的紧急救援;中国红十字会向国际对口组织发出提供救灾援助的呼吁,接受和安排境外红十字会和国际社会通过中国红十字会提供的紧急救援。灾区地方人民政府民政部门会同有关部门做好国内外援助物资的接收与发放工作。

15.外籍灾民安置。包括处于灾区的外国政府和国际组织驻华人员、应邀来华的外宾、外商、海外人士、外国旅游者的安置。

16.经济补偿。国家严重破坏性地震应急预案规定,国家财政部门作好中央应急资金以及应急拨款的准备,民政部门作好中央应急救济款的发放工作。当发生严重破坏性地震时,进行必要的应急经济补偿。

17.宣传报道。各新闻机构依据有关规定向公众发布震情、灾情等有关信息。

由于各部门的情况不完全一样,各地区所处的自然环境和社会经济环境也不同,制定地震应急预案应当从实际情况出发,注意针对性,并保证切实可行。如山区要注意滑坡的影响,水库区要注意预防发生水灾,化工区要注意防火、防爆、防毒等。同时,强调政府统一指挥。

四、随着时间的推移,不仅震情会发展变化,社会经济建设也在发展,应急机构和队伍的组成也会发生重大变化,防震减灾科学技术和应急救助装备也在不断进步,此外,地震应急预案在实施中也会发现一些问题。为了适应这些变化,不断完善地震应急预案,保证地震应急预案切实可行,各部门和地方应当及时修订和补充地震应急预案。涉及地震应急预案中重大事项的调整,应当报经原批准机关同意。

第二十九条 破坏性地震临震预报发布后,有关的省、自治区、直辖市人民政府可以宣布所预报的区域进入临震应急期;有关的地方人民政府应当按照破坏性地震应急预案,组织有关部门动员社会力量,做好抢险救灾的准备工作。

【释义】 本条是关于破坏性地震临震预报发布后有关地方人民政府应当实施破坏性地震应急预案的职责及其法定条件的规定。

一、本条着重强调了有关地方人民政府应当履行组织实施破坏性地震应急预案的职责的一种法定条件。根据本条规定,有关的地方人民政府有责任组织实施破坏性地震应急预案的法定条件是破坏性地震临震预报发布后。组织实施破坏性地震应急预案分两种情况:一是根据破坏性地震应急预案的规定,组织有关部门动员社会力量,做好抢险救灾的准备工作;二是为了有效地实施破坏性地震应急预案,本条还规定了破坏性地震临震预报发布后,有关的省、自治区、直辖市人民政府有权宣布所预报的区域进入临震应急期。

二、临震应急是政府发布了地震预报后,在地震发生之前所应采取的紧急预防行动和措施。临震预报发布后,有关省、自治区、直辖市人民政府可以宣布预报区进入临震应急期,任何其他组织或个人无权宣布进入临震应急期。临震应急期即临震预报的有效期,一般为10日,必要时可延长10日。

准确的临震预报可以使政府和社会能及时采取有效的紧急措施,保护人民的生命安全,保护生命线等重要设施不受或少受损失,具有明显的减灾效果。如1975年发生在辽宁海城的7.3级地震,仅死亡2041人,伤2.4万余人,直接经济损失8亿多元人民币。这是由于辽宁省人民政府事先发布了准确的临震预报,并且立即采取了紧急措施的结果。据估算,如果震前没有作出临震预报,没有采取紧急防震措施,伤亡人数将可能达到几十万人,经济损失将达到几十亿元。辽宁海城地震的预报成为人类历史上第一次成功的地震预报,并以最大限度地减轻了地震灾害损失而载入史册。

本法规定临震预报,按照国务院规定的程序由省、自治区、直辖市人民政府发布。1988年经国务院批准,国家地震局发布的《发布地震预报的规定》中明确规定:“临震预报,是指几天之内将要发生破坏性地震的预报和警报”,由于现阶段短期和临震预报还远远没有过关,多数地震都未能实现短期和临震预报。从某种意义上来说,只要向社会发布地震预报,都可能对公众的心理和社会秩序产生极大的冲击,为了减少或者避免地震预报对社会经济的消极影响,地震预报必须严格按照《发布地震预报的规定》中的发布权限进行。“临震预报”的发布权限是:“由省、自治区、直辖市地震部门提出,经所在省、自治区、直辖市人民政府批准并适时向社会发布,同时报告国务院。对人口稠密地区发布地震短临预报,在时间允许的情况下,应经国务院批准后再行向社会发布”。北京地区的地震短期预报和临震预报,由国家地震局负责提出意见,经国务院批准,由北京市人民政府向社会发布。任何其他组织和个人都无权向社会发布地震预报。

三、在临震应急期,有关的地方人民政府按照破坏性地震应急预案开展各种临震应急工作。首先,应急预案中规定的抗震救灾指挥机构的组成人员应当到位,并开始行使规定的职责,然后检查应急通讯网络是否正常运转和保持通畅,检查应急抢险救灾的行动方案是否处于准备启动状态,各专业抢险队伍是否已按照预案组成并进入整装待发状态。抢险救灾用的资金,物资准备状态如何等等。同时抗震救灾指挥机构还要负责协调各部门的行动。各级地震工作部门应当协助本级人民政府对破坏性地震应急预案的实施情况进行检查。

在临震应急期,有关地方人民政府应当根据地震的大小、灾害损失估计和本地区建筑物的抗震能力和设防情况,对处于地震威胁下的居民提出撤离建筑物采取避震措施的劝告。在情况紧急时,组织居民进行避震疏散,安置到空旷场所。

在临震应急期,有关地方人民政府在实施紧急防灾措施和进行抢险救灾准备工作时,可以紧急征用一些部门和单位的物资、设备,抽调人员组成工程抢险队伍、医疗急救队伍,或者占用场地用于存放救灾物资和设备、疏散安置居民、建设临时住宅等。根据本法第八条关于“任何单位和个人都有依法参加防震减灾活动的义务”的规定,任何有关的组织或者个人都要配合政府做好地震应急准备工作,不得拒绝。临震应急解除后,对征用的物资、设备或者占用的场地都要及时归还,造成损坏或者无法归还的给予适当补偿或作其他处理。

在临震应急期,为了防患于未然,对各种生命线工程,如交通、通讯、供水、排水、供电、供气、输油等工程系统,以及各种易引起水灾、火灾、爆炸等次生灾害的水库、易燃易爆物品、有毒物质储存设施等,有关部门应依据地震应急预案的规定,采取紧急防护措施。

四、临震应急期的截止时间有两种情况:第一,一旦破坏性地震发生,临震应急期自然结束,地震应急工作转入震后应急阶段。第二,《发布地震预报的规定》中明确规定:发布地震预报要明确提出时间、地点、震级及地震损害估计,以便采取相应的防震减灾措施。该预报在预报期限内有效,到期未震时,有关部门应重新研究,由原发布机关做出撤销或延期的决定,并妥善处理善后事宜。如果临震预报取消,临震应急也就自然随之取消。在这种情况下,临震应急期的截止时间应依据《发布地震预报的规定》确定。撤销临震应急后,应当妥善处理各种善后事宜,尽快恢复社会生活与生产秩序。

第三十条 造成特大损失的严重破坏性地震发生后,国务院应当成立抗震救灾指挥机构,组织有关部门实施破坏性地震应急预案。国务院抗震救灾指挥机构的办事机构,设在国务院地震行政主管部门。

破坏性地震发生后,有关的县级以上地方人民政府应当设立抗震救灾指挥机构,组织有关部门实施破坏性地震应急预案。

本法所称严重破坏性地震,是指造成严重的人员伤亡和财产损失,使灾区丧失或者部分丧失自我恢复能力,需要国家采取相应行动的地震灾害。

【释义】 本条是关于破坏性地震发生后各级人民政府有责任成立抗震救灾指挥机构、组织实施破坏性地震应急预案的职责的规定。

一、本条对于各级人民政府在破坏性地震发生后成立抗震救灾指挥机构的法定条件予以明确。根据本条规定,破坏性地震发生后,各级人民政府成立抗震救灾指挥机构分为两种情况,一是破坏性地震发生后,有关的县级以上地方人民政府应当设立抗震救灾指挥机构;二是造成特大损失的严重破坏性地震发生后,国务院应当成立抗震救灾指挥机构,国务院抗震救灾指挥机构的办事机构,设在国务院地震行政主管部门。本条还明确了破坏性地震发生后,各级人民政府在依法成立抗震救灾指挥机构的同时,应当组织实施破坏性地震应急预案。为了保证各级人民政府能够依法成立抗震救灾指挥机构、组织实施破坏性地震应急预案,本条还对严重破坏性地震的含义作了特别界定,即只要是符合本条第三款所规定条件的地震都属于严重破坏性地震。依据本条第3款的规定,即严重破坏性地震,是指造成严重的人员伤亡和财产损失,使灾区丧失或者部分丧失自我恢复能力,需要国家采取相应行动的地震灾害。

二、地震应急行动是全社会的行动,既涉及到各级人民政府,也涉及到各种社会组织;既涉及到国家机关,也涉及到国家的武装部队。根据我国的历史经验,成立政府抗震救灾指挥机构实施统一领导、统一指挥是十分必要的。它是成功经验的总结,是保证地震应急救灾高效率的有效方式。它可以使平时的防震减灾工作和震时的应急工作相衔接,即便在震时,也可以使地震应急工作和其他各方面的工作有条不紊地进行。

三、地震应急指挥系统的构成与地震的破坏程度有关。根据地震灾害造成的社会经济影响和损失的大小不同,地震灾害可分为严重破坏性地震和破坏性地震两大类。

1.破坏性地震发生后,有关的县级以上地方人民政府根据破坏性地震应急预案,设立抗震救灾指挥机构,根据国务院有关规定,其办事机构设在同级人民政府地震工作部门。抗震救灾指挥机构的任务是组织有关部门实施破坏性地震应急预案,领导本行政区内的地震应急工作。省、自治区、直辖市人民政府的抗震救灾指挥机构主要对地震应急工作实行集中领导,主要的应急行动包括:了解震情、灾情,确定应急反应规模;向国务院报告震情灾情;宣布灾区进入震后应急期;请求和联系驻军调派部队赶赴灾区抢险救灾;决定实行紧急应急措施;请求国务院有关部门对灾区进行对口支援;请求邻区省级人民政府对灾区进行援助;派出工作组协助当地人民政府进行地震应急工作。迅速组织开展抢救遇难人员、抢修被破坏的重要设施;组织有关部门支援灾区的抢险救灾工作;组织本行政区域内的非地震灾区对灾区进行援助;按有关规定向社会公布震情、灾情信息。灾区当地县级人民政府现场抗震救灾指挥机构在上级人民政府抗震救灾指挥机构领导下,组织施行破坏性地震应急预案。

2.严重破坏性地震可能造成重大经济损失和人员伤亡,使得地震灾区的社会机能遭到严重破坏,甚至导致灾区基本丧失自救和自我恢复能力。这时地震灾区的应急抢险救灾工作主要依靠外部支援,需要国家乃至国际社会采取紧急救助行动。例如1976年的唐山大地震,顷刻之间使一座百万人口的工业城市变为一片废墟,灾区的各种社会功能基本瘫痪,完全丧失自救和自我恢复能力。在这种情况下,国务院成立了抗震救灾指挥机构,直接领导地震抢险救灾工作。本条规定是针对地震应急工作的紧急性、集中性、需要快速反应和高层决策的特点,以保证国家可以高效有序地组织社会各方面的力量,参加或者支援地震灾区的抢险救灾工作。按照地震应急工作分级、分部门管理的原则,只有在国内发生造成特大损失的严重破坏性地震灾害事件后,国务院才成立由国务院、各有关部门、军队和社会团体组成的抗震救灾指挥机构,实施国家破坏性地震应急预案,领导、指挥和协调地震应急工作;与此同时,为与平时的防震减灾工作相衔接,国务院抗震救灾指挥机构的办事机构设在国务院地震行政主管部门,负责了解、收集和汇总震情、灾情,及时向指挥机构报告;负责与地震现场抗震救灾指挥机构和国务院有关部门应急机构保持联系;组织现场破坏性地震后的震情监测和震情分析会商;组织震害损失调查和快速评估;了解、汇总应急工作情况;负责向社会发布震情和灾情信息等。国务院其它有关部门设立地震应急机构,执行国务院抗震救灾指挥机构的指令;主动和国务院抗震救灾指挥机构办事机构保持联系;并负责本部门的地震应急工作等,造成特大损失的严重破坏性地震发生后,灾区所在的县级以上地方人民政府抗震救灾指挥机构,主要是贯彻国务院抗震救灾指挥机构的指令,具体负责现场地震应急工作的指挥和组织协调工作。

第三十一条 地震灾区的各级人民政府应当及时将震情、灾情及其发展趋势等信息报告上一级人民政府;地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府按照国务院有关规定向社会公告震情和灾情。

国务院地震行政主管部门或者地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府负责管理地震工作的部门,应当及时会同有关部门对地震灾害损失进行调查、评估;灾情调查结果,应当及时报告本级人民政府。

【释义】 本条是关于人民政府及其有关职能部门应当及时报告和公告震情、灾情和进行地震灾害损失评估的职责的规定。

一、本条将及时地报告和公告震情、灾情,进行地震灾害损失评估确定为人民政府及其有关职能部门的法定职责,以便使各级人民政府准确地掌握地震灾害发生的情况,组织有效的地震应急工作。根据本条第一款的规定,震情、灾情及其发展趋势等信息应当由地震灾区的各级人民政府及时报告上一级人民政府;只有地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府有权按照国务院有关规定向社会公告震情、灾情,其他任何国家机关都无权向社会公告震情、灾情。这既是地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府的职责,也是防震减灾法赋予地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府的一项专有职权。本条第二款确立了地震灾害损失评估是地震行政主管部门职责这一原则,具体而言,只有国务院地震行政主管部门或者地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府负责管理地震工作的部门,才有权对地震灾害损失进行调查、评估,而且,这种对地震灾害损失的调查和评估应当是上述有权进行地震灾害损失调查和评估的地震行政主管部门会同有关部门进行,只有基于本条的规定进行的地震灾害调查和评估的结果才能具有法律效力。为了保证地震灾害损失调查和评估工作的严肃性和权威性,本条第二款还规定,灾情调查结果,应当及时地报告本级人民政府。

二、震情是指破坏性地震发生后地震的活动情况和发展趋势。灾情是指破坏性地震造成的人员伤亡和经济损失以及对社会的影响等情况。震情、灾情的调查了解是灾区各级政府在破坏性地震应急行动中的一项重要职责。震情、灾情及其发展趋势信息是各级抗震救灾指挥机构组织指挥各种应急抢险救灾,安置灾民,确定请求外部应急救援人员的类型、物资和装备的品种数量,争取国内外应急救援和震后重建家园的重要依据。准确的震情判断对减轻地震灾害损失,迅速恢复灾区的社会生产和生活秩序具有十分重要的意义。

县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或机构,应立即派出现场地震监测工作队,加强现场地震监测预报工作。通过对现场的地震观测与研究,作出地震类型和后续地震的判断。并尽可能作出发生时间、地点和震级的判断,并根据震情发展和变化,提出地震应急工作部署和调整的意见,及时报告给抗震救灾指挥机构。

地震灾害损失调查包括地震造成的人员伤亡和经济损失。经济损失包括直接经济损失、间接经济损失。直接经济损失是指地震及其次生灾害造成的建筑物和其他工程结构、设施、设备、财物等破坏而引起的经济损失;地震间接损失是指由于地震使建筑物、设施功能失效及对正常社会生活的干扰引起的非实物经济损失,如因地震灾害造成的企业停产、减产、搬迁等引起的经济损失。

三、地震灾害损失调查和评估是国务院地震行政主管部门或省级人民政府负责管理地震工作的部门的又一项重要的职责。地震灾害损失评估是实施应急救助,救灾部署和重建家园的重要依据,是地震应急的一项重要工作。为了使评估结果科学、公正、可靠,地震灾害损失调查和评估必须依法进行:

1.地震灾害损失调查、评估只能由国务院地震行政主管部门或省级人民政府负责管理地震工作的部门负责组织进行。为了评估的全面、公正,国务院地震行政主管部门或省级人民政府管理地震工作的部门应会同有关部门进行调查评估。任何单位和个人无权随意评估,更无权以任何方式公布擅自作出的评估结果。

2.地震灾害损失调查、评估必须按照法定程序进行,即按照国家地震局制定的《地震灾害损失评估工作规定》进行,它规范了地震灾害损失评估的方法、程序和统一的标准。调查评估主要内容有了解灾区城市规模和乡镇分布、房屋建筑结构、生命线工程和其他工程设施的类型、规模和分布;依据每种类型房屋建筑的破坏情况统一破坏等级划分标准;依据破坏情况将灾区划分为若干评估区,依据抽样调查结果确定各评估区主要结构类型房屋的直接经济损失和室内财产损失;确定生命线工程和其他各类工程结构和设施、大型企业等的直接经济损失;评定室外财产损失、救灾直接投入费用和各种间接损失;汇总地震伤亡人数等资料。最后将评估结果撰写成评估报告。发生严重破坏性地震时,或因故不能在短期内完成对整个灾区的地震灾害损失评估时,可先进行初评估。无论是初评估结果还是总评估结果,都要及时报告本级人民政府,以便及时采取有针对性的救援措施,争取外部的支援等。

3.依法认定的评估结果方为有效。按照分级管理原则,地震灾害调查评估结果必须经过地震部门认可,上报政府同意,才能作为地方人民政府开展应急救灾、国家和地方人民政府对灾区进行经济补偿和震后灾区恢复重建的决策依据。

四、破坏性地震发生后,社会各界对震情和灾情给予极大的注意,及时向社会公众发布震情、灾情信息,作好宣传报道,有利于制止地震谣言的传播、有利于稳定灾区的社会秩序,有利于动员社会力量支援灾区的救灾工作,有利于争取国际援助,同时也是大力开展防震减灾宣传教育,提高全社会防震减灾意识的有利时机。因此,应当充分利用报纸,广播电台和电视台等新闻媒体,向社会公告震情和灾情信息,作好宣传报道工作。但是,由于人民的防震减灾意识还很薄弱,严重破坏性地震发生后,灾区人民的心理受到极大的损伤。对震情的判断和对灾情的调查了解也有个过程,不正确不恰当的报道有可能产生负面的效应,影响抗震救灾的顺利进行和灾区社会秩序的恢复。因此,应当按照国务院有关规定,根据抗震救灾指挥机构提供的情况,向社会公告震情、灾情。

第三十二条 严重破坏性地震发生后,为了抢险救灾并维护社会秩序,国务院或者地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府,可以在地震灾区实行下列紧急应急措施:

(一)交通管制;

(二)对食品等基本生活必需品和药品统一发放和分配;

(三)临时征用房屋、运输工具和通信设备等;

(四)需要采取的其他紧急应急措施。

【释义】 本条是关于地震紧急应急措施的规定。

一、本条明确规定,可以采取紧急应急措施的法定条件是严重破坏性地震发生后,为了抢险救灾并维护社会秩序。有权采取紧急应急措施的国家机关只能是国务院或者是地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府,其他国家机关都无权采取本条所规定的紧急应急措施。在严重破坏性地震发生后,为了抢险救灾并维护社会秩序,国务院或者地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府只能采取由本条所规定的紧急应急措施,这些紧急应急措施主要包括交通管制;对食品等基本生活必需品和药品统一发放和分配;临时征用房屋、运输工具和通信设备等;需要采取的其他紧急应急措施。

二、本条之所以对采取紧急应急措施的法定条件、主体和权限内容作出严格规定是因为紧急应急措施属于一种紧急国家权力,这种紧急国家权力是与限制公民相应的权利相联系的。为了保护公民的权利不因国家机关滥用权力而被侵犯,所以,必须对紧急应急措施的实施条件、主体和相关权限内容作出严格的规定。这样的规定既有利于保护公民权利,又能够保证国家机关在严重破坏性地震发生后,及时采取紧急应急措施,有效地组织抢险救灾和维护社会秩序,从而减少地震灾害给人民生命和财产造成的损失。

严重破坏性地震往往造成灾区人民生命财产和国家财产的巨大损失,灾区正常社会功能受到破坏,人们的心理也受到损伤。在这种情况下,灾区内部的政府机关不能完全正常行使职权,人民面临着各种次生灾害的威胁和基本生活物资的匮乏,很有必要实行紧急应急措施,以使灾区内部的各种抢险救援行动和外部的救援努力得到有力的组织指挥并有序地开展。以1976年7月28日唐山7.8级地震为例,当时灾区的社会秩序极度混乱,由于公路的堵塞,四面八方赶来的救援人员无法到达现场,大批的急救物资和药品无法及时运达急需之处,甚而有些食品和生活必需品在半路上被一抢而光;灾区的财产犯罪和性犯罪也急剧上升,这种混乱的社会秩序不加以控制,地震应急工作和救灾工作几乎无法进行。根据国内外的经验,通过立法对灾区实行紧急应急措施是十分必要的。

三、紧急应急措施在形式上可能有限制公民权利的特征,但其根本目的是国家行政机关采取的强制性的行政手段,保障国家财产和公民人身、财产安全,维护社会秩序,为救灾工作的顺利开展服务。紧急应急是地震应急本身的需要,而不是一般的应急措施,它旨在制止地震灾害的不断扩大,迅速恢复社会秩序。紧急应急措施的法理依据和立法考虑有如下几个方面:

1.紧急应急措施是一种行政行为,而不是军事管制意义上的戒严。依据我国现行宪法、法律和法规的有关规定,我国的紧急处置制度主要由三种制度构成:紧急状态制度、戒严制度和包括特别管制措施在内的对付自然灾害的行政紧急措施。紧急状态制度的适用范围仅仅在香港和澳门特别行政区有效。其直接的法律依据是香港基本法第十八条和澳门基本法第十八条。戒严制度是根据宪法和戒严法的规定建立起来的,包括全国人大常委会决定的戒严和国务院决定的戒严两种戒严措施。戒严的原因是:“在发生严重危及国家统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱,不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全时,国家可以决定戒严”(戒严法第二条)。对于自然灾害引起的紧急状态,我国法律、法规中一般都规定要采取相应的紧急措施。如《中华人民共和国防洪法》、《核事故应急条例》等对此都有明确的规定。本法对紧急应急措施的规定也属于此种类型的紧急处置制度。紧急应急措施和戒严措施是两种性质不同的紧急处置制度。两者在法律特征上主要有下列不同:(1)原因不同。采取戒严的前提是出现动乱、暴乱或骚乱;实施紧急应急措施的条件是严重破坏性地震应急的需要。(2)对付紧急状态的性质不同。戒严措施对付的紧急状态性质上是政治紧急状态;紧急应急措施对付的紧急状态性质上是自然灾害紧急状态。(3)所依据的国家权力性质不同。戒严措施可以由最高国家权力机关常设机构全国人大常委会决定,也可以由最高国家行政机关国务院决定。所以,戒严措施不仅仅是行政措施,也是国家权力机关采取的紧急措施。紧急应急措施则只是依据行政紧急权而采取的行政措施,依据本法的规定,既可以由最高国家行政机关国务院决定,也可以由省、自治区、直辖市人民政府决定。

严重破坏性地震发生后,灾区的人民政府和合法行使法律权力的国家机关仍然可以行使地震应急中的各种法律职能,而不必非经国家武装力量的介入才能恢复社会秩序。中国人民解放军和中国人民武装警察部队在地震应急中主要是帮助灾区人民政府抢险救灾,而并非代替灾区人民政府行使对灾区的控制功能。紧急应急措施是对震后灾区产生的新的利益冲突和社会关系的暂时性调整。紧急应急措施限制的是公民或组织的部分权利,公民的政治权利并未被剥夺或全面限制,目的是为了加强应急救助的集中管理,更有力地保护灾区全体公民和社会整体的权利。因此,加强严重破坏性地震后的集中管理是严重破坏性地震应急工作最重要的特征。

2.紧急应急措施中的具体管制内容,侧重于对地震应急活动和保障国家财产和公民人身、财产安全影响较大的行为和事件。紧急应急措施是法律授予国务院和省、自治区、直辖市人民政府在地震应急行动中的一项特殊权力,只能在特定情况下施行。实施条件是在发生了严重破坏性地震的地震灾区:实施权限是在严重破坏性地震发生后,只有国务院和地震灾区的省、自治区、直辖市人民政府才有权决定实行紧急应急措施。一般而言,各省、自治区、直辖市人民政府在本行政区域内决定实行紧急应急措施。紧急应急措施也可以由有关省、自治区、直辖市人民政府共同决定或由国务院决定。某些重大的紧急应急措施,如中断干线交通或者封锁国境,只能由国务院决定。因此,这些规定是减灾原则、法制原则、统一管理原则和紧急处置原则的具体体现,增加了紧急应急措施在实践中的可操作性。紧急应急措施是暂时的强制性行政应急措施。当地震应急工作进行到一定的阶段,地震灾害及其次生灾害的危险基本消除,灾区全体人民的生命财产和国家财产安全得到有效的保护,社会秩序得以恢复,政府的管理职能得以健全时,应当及时解除部分或全部紧急应急措施。紧急应急措施的解除,由原决定单位宣布。

四、在严重破坏性地震灾区可以实行的紧急应急措施包括:

1.实行交通管制,保证交通的畅通无阻,使抢险救灾人员、物资能够及时到位,及时抢救人民生命、财产,防止次生灾害的进一步扩大。

2对震后短缺的食品、药品等基本生活用品实行集中管理,统一发放和分配,对生命线工程加以重点保护。

3.临时征用房屋、场地、一切组织和个人的交通工具和通讯设备,满足地震应急工作的需要。

4.采取其他各种必要的紧急应急措施。如停止正常的生产、生活活动,实行停工、停业、停课,动员全社会力量参与地震应急工作;动员群众到指定的地点,以指定的方式集结与活动;对灾区人员疏散和非灾区人员进入灾区救援严加控制;对危害社会的犯罪分子严格监管;对现行的危害灾区安全的犯罪分子实施有效的法律制裁;对可能产生传染病的病源进行根除,对与之相关的人员进行隔离;石油、化工、水利、电力、建设等有关部门和单位依据各自的职责,对可能发生或者已经发生的水灾、火灾等次生灾害的地点和设施采取紧急应急措施,并组织力量加强监视,控制,防止灾害扩大;对危险品和易燃易爆物品加强管理;加强对新闻舆论的监控,统一对内对外的宣传口径;中断交通干线或封锁国境等。

国务院或地震灾区的省、自治区、直辖市抗震救灾指挥机构对紧急应急措施实行全面统一的领导,其他部门或单位、个人应无条件服从抗震救灾指挥机构的指挥。

第五章 震后救灾与重建

震后救灾与重建是防震减灾的一个重要环节,对减轻地震灾害有着十分重要的意义。震后救灾与重建涉及到需要调整的社会关系较多。本章共十一条,主要是对地震灾区、非地震灾区各级人民政府及有关部门和公民在震后救灾与重建过程中的权利和义务作出了明确规定。主要内容包括各级人民政府在震后救灾中应当承担的基本职责,地震灾区的县级以上地方人民政府在震后救灾过程中在医疗、卫生,救济灾民,恢复交通、通信,维护社会治安等方面的基本职责,在震后救灾过程中单位和公民个人必须履行强制征用义务和震后可以获得相应补偿,任何单位和公民个人在震后救灾中所必须履行的基本法律义务,依法保护地震救灾资金和物资不受非法截留、挪用,地震灾区的县级以上地方人民政府在震后重建工作中应当履行的基本职责,依法保护典型地震遗址遗迹等方面的规定。

第三十三条 破坏性地震发生后,地震灾区的各级地方人民政府应当组织各方面力量,抢救人员,并组织基层单位和人员开展自救和互救;非地震灾区的各级地方人民政府应当根据震情和灾情,组织和动员社会力量,对地震灾区提供救助。

严重破坏性地震发生后,国务院应当对地震灾区提供救助,责成经济综合主管部门综合协调救灾工作并会同国务院其他有关部门,统筹安排救灾资金和物资。

【释义】 本条是关于破坏性地震发生后各级人民政府在震后救灾中应当承担的基本职责的规定。

一、本条突出了各级人民政府在破坏性地震发生后所应当承担的救灾基本职责,本条规定体现了我国的震后救灾工作主要是人民政府的工作职责这一重要的救灾原则。根据这一救灾原则,各级人民政府在破坏性地震发生后,承担着不同内涵的救灾职责。对于地震灾区的地方人民政府而言,破坏性地震发生后,应当组织各方面力量,抢救人员,并组织基层单位和人员开展自救和互救;对于非地震灾区的各级地方人民政府来说,破坏性地震发生后,应当根据震情和灾情,组织和动员社会力量,对地震灾区提供支援。对于国务院而言,在严重破坏性地震发生后,应当对地震灾区提供救助,责成经济综合主管部门综合协调救灾工作并会同国务院其他有关部门,统筹安排救济资金和物资。

二、破坏性地震发生后,地震灾区的地方人民政府的当务之急是组织力量,抢救被埋压人员,尽最大努力减轻人民生命和财产损失。破坏性地震发生后,地震灾区的地方人民政府应当立即组织当地驻军、基层单位、街道、村委会和未被埋压及自行脱险人员,立即开展自救、互救,全力抢救被埋压人员。因为,自救互救的队伍来自灾区当地,组织迅速,情况熟悉,就地抢救,救活率就最高。唐山地震抢险救灾的实践表明,随着时间的推移人员的救活率不断下降,半小时内的救活率为95%,第一天为81%,第二天为53%,第三天为36.7%,第四天为19%,第五天为7%。唐山地震时,唐山市被埋压人数约57万,通过自救互救而脱险的人数约45万,可见地震灾区的地方人民政府组织开展自救、互救的重要性。正确及时地组织群众开展家庭自救、互救,组织基层单位自救、互救是震后基本的救助形式,尤其对抢救生命是至关重要的。灾区各级人民政府在有效地组织自救、互救的同时,也应当积极做好外援队伍的组织、协调和指挥,以使人员抢救工作高效、有序。

三、非地震灾区的地方人民政府,特别是与地震灾区毗邻的地区,应当迅速组织力量及时赶往灾区投入抢险救人,以争取抢救生命的最佳效果。非地震灾区的地方人民政府的责任是组织和动员社会力量,对地震灾区提供救助。破坏性地震发生后,地震灾区的社会承受能力受到冲击,需要非地震灾区发扬“一方有难,八方支援”的社会主义协作精神,发动群众和组织社会各方面力量,积极派遣抢救队、运输队和医疗队;协助接收、治疗伤员,安置灾民;提供救灾物资和筹集救灾资金等。非地震灾区提供的救助尽量做到适时、实用。为此,在没有上级政府统一安排的情况下,地震灾区可根据实际需要向非地震灾区人民政府提出具体请求,或者非地震灾区人民政府主动与灾区人民政府取得联系。提供灾区急需的支援,既可解决灾区的燃眉之急,又是对灾区政府和人民的精神鼓舞。非地震灾区的救助队伍到达地震灾区后,应在当地政府的抗震救灾机构统一指挥和协调下,进行抢救工作。条件复杂、困难较大的抢救工作,应由有关部门组织专业队伍进行。

四、严重破坏性地震发生后,国务院应当对地震灾区提供援助,因为严重破坏性地震的灾害面积广,人口伤亡多,财产损失大,对这种灾难性事件,地震灾区地方人民政府无力应付,需要国家提供救助,为适应紧急救助的需要,国务院应责成经济综合主管部门,综合协调、统筹安排救灾资金和物资,实施支援。国家确定提供救灾资金和物资的依据:一是国家财政的实际支付能力;二是灾害损失的程度。国家以及非地震灾区各级人民政府组织救助的资金和物资,仅仅是对地震灾区重大损失的补偿;地震灾区必须在各级人民政府领导下,依靠灾区广大人民群众,发扬自力更生,艰苦奋斗的精神,才能取得抗震救灾斗争的最后胜利。

第三十四条 地震灾区的县级以上地方人民政府应当组织卫生、医药和其他有关部门和单位,做好伤员医疗救护和卫生防疫等工作。

【释义】 本条是关于地震灾区的县级以上地方人民政府在震后救灾中基本职责的规定。

一、本条规定了地震灾区的县级以上地方人民政府在震后救灾过程中在医疗、卫生等方面应当承担的基本法律职责。根据本条规定,在震后救灾过程中,地震灾区的县级以上地方人民政府有责任组织卫生、医药和其他有关部门和单位,做好伤员医疗救护和卫生防疫等工作。

二、医疗救护是抢救生命的又一关键;卫生防疫是灾民健康安全的必要保障。组织卫生、医药和其他有关部门和单位做好地震灾区的医疗救护、卫生防疫等工作是县级以上地方人民政府的职责。卫生、医疗、医药、防疫等部门和单位都有义不容辞的责任做好伤员的医疗抢救工作。如医院、防疫站、矿山救护、核工业医学防护、急救中心、医学院校、医药研究机构、护校、残疾人康复中心、疗养院、乡镇街道、部门的医疗保健院、所,有关专科医院和医药企事业单位以及有设置临时病房条件的单位等。

医疗救护和卫生防疫等工作的主要内容是卫生部门根据破坏性地震应急预案,及时组织急救队伍,建立灾区临时医疗站;医药部门及时提供救灾所需的药品、器械;组织从现场救护到后方医院治疗的连续运转保障系统;组织现场医疗的综合技术保障系统,做好伤员急救、分检(检伤分类)、中转、后送或收容治疗工作。卫生防疫单位对灾区饮用水源和食品及时进行检验消毒和疫情监测,防止和控制流行病、传染病的暴发和流行。

三、医疗救护、卫生防疫工作是一项任务急、涉及面广的工作,所以,本条规定,医疗救护、卫生防疫等工作必须在县级以上人民政府统一领导下进行。大灾之后应防大疫,大震后的大疫在世界范围内屡有发生。在我国历史上也不乏其例。比如,我国1556年陕西关中大地震,据记载死亡80余万人,其中大部分是由于震后的疫病而导致死亡的。1976年唐山大地震后,虽然灾区环境受到极大破坏和污染,食品、水源等卫生条件也遭到严重破坏。但由于各级人民政府的重视,卫生、医药部门做了大量而有效的工作,在开展医疗救护工作的同时,还开展了卓有成效的卫生防疫工作,控制了疫病的流行和蔓延,确保了灾区人民的生命安全。

第三十五条 地震灾区的县级以上地方人民政府应当组织民政和其他有关部门和单位,迅速设置避难场所和救济物资供应点,提供救济物品,妥善安排灾民生活,做好灾民的转移和安置工作。

【释义】 本条是关于地震灾区的县级以上地方人民政府在震后救灾中基本职责的规定。

一、本条规定了地震灾区的县级以上地方人民政府在震后救灾过程中在救济灾民等方面应当承担的基本法律职责。根据本条规定,在震后救灾过程中,地震灾区的县级以上地方人民政府有责任组织民政和其他有关部门和单位,迅速设置避难场所和救济物资供应点,提供救济物品,妥善安排灾民生活,做好灾民的转移和安置工作。

二、组织民政和其他有关部门和单位,迅速设置避难场所和救济物资供应点,提供救济物品是地震灾区的县级以上地方人民政府的责任。提供救济、安置灾民虽然是民政部门的基本职责,但有关部门和单位也有责任予以积极支持与配合。震后解决灾民吃饭、喝水、穿衣、居住及安置等问题,满足灾民最基本生活需要,是和抢救人员等工作并重的一项重大救灾任务,也是保障地震救灾和重建工作顺利进行的关键。因此,应在空旷、安全场地以最快的速度搭建临时防震棚、帐篷等避难场所,解决灾民尤其是老、弱、病、残、幼的安身问题。在震后社会功能尚未恢复之前分片临时设置衣物、粮菜、熟食制品、餐具、炊具等救济物资临时供应点,实行临时供给制。随着社会功能的恢复,逐步建立各级地震救灾物资储运、供应系统,负责救灾物资筹集、调运、分发、供应及管理。在交通便利处设置中转站,负责救援物资的接收、分发、转运及周围物资供应点的直接管理。

在救灾物资源源不断地运至灾区的情况下,需要有秩序地接收和安排,一般国内非地震灾区提供的紧急支援,由地震灾区的地方人民政府接收和安排。对来自各国政府和民间组织提供的援助,分别由国务院民政部门和相应组织接收和安排。

三、灾民的转移和安置工作是一项紧急而复杂的工作,经现场抢救认为需要后送治疗的伤员以及震后大量孤儿、寡老、残疾人和职工遗属等需要及时的转移和安置。如孤婴的哺乳、孤儿的生活、就学、就业;孤寡老人的赡养;残疾人的康复治疗与妥善安置以及职工遗属的抚恤、救济等,妥善安置灾民是稳定社会的一个重要方面。总之,灾民的转移、安置是一项繁重的民政工作。应急期的安置主要是解决灾民避难场所,解决群众急需的衣、食、住、行等问题。恢复期的安置工作主要包括转移外地的灾民转回原地的安置工作,由于地震而致残人员的社会安置以及其他诸多需要解决的地震遗留的民政问题。上述工作,往往需要数省、市人民政府的协助、支援。由县级以上地方人民政府组织,有利于协调解决各种矛盾,顺利开展救灾工作。

第三十六条 地震灾区的县级以上地方人民政府应当组织交通、邮电、建设和其他有关部门和单位采取措施,尽快恢复被破坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、输油等工程,并对次生灾害源采取紧急防护措施。

【释义】 本条是关于地震灾区的县级以上地方人民政府在震后救灾中基本职责的规定。

一、本条规定了地震灾区的县级以上地方人民政府在震后救灾过程中在恢复交通、通信等公共设施方面的基本法律职责。根据本条规定,在震后救灾过程中,地震灾区的县级以上地方人民政府有责任组织交通、邮电、建设和其他有关部门和单位采取措施,尽快恢复被破坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、输油等工程,并对次生灾害源采取紧急防护措施。

二、“交通、通信、供水、排水、供电、供气、输油”等工程均属于生命线工程系统,一般可以分为:交通运输系统(铁路、公路、水路、航空等);供排水系统;能源供应系统(电力、煤气、输油等);通信传播系统(电话、电信、广播、电视等)。各系统相互联系、相互制约,以网络的形式发挥其社会功能,某一系统功能失效都有可能迅速扩大灾情,造成难以估量的损失,这是本条规定的关键所在。如1995年1月,日本阪神地震造成煤气管道破裂,引起100多处大火,燃烧12小时之多,供水系统崩溃,消防队员面对大火,无计可施。由于通信中断,灾区外部也因无法联络而不能及时有效地紧急支援,造成一些不应有的损失。

生命线工程联结千家万户,辐射城乡,尽快恢复并控制其次生灾害发生,各有关部门和单位都有义不容辞的责任。“尽快恢复”是国家对恢复生命线工程的时效要求。抢险抢修行动越快,得救的人就越多,对次生灾害的控制和社会功能的恢复也就越有成效。抢险抢修以抢通为先,先抢通后建设,先保重点,后顾一般。

三、对次生灾害源采取紧急防护措施可分为震时和震后的应急措施,尤其是生产岗位的震时紧急防护可以避免人身和设备的恶性及重大事故发生。震时能否实现紧急防护,关键是各有关部门和单位要在震前认真制定破坏性地震应急预案,并在平时进行严格的岗位培训,将紧急防护操作列入岗位守则。同时依靠科技进步,不断加强和完善应急自动防护系统的研制和应用。不同的次生灾害源有着不同的紧急防护措施,如供气工程系统紧急(人工或自动)关闭制气、输气、储气用气管道阀门,切断气源,控制泄漏;生产有毒气体车间必要时可进行(人工或自动)中和清洗作业,消除灾害源;供变电站和用户震时自动及人工切断电源,居民熄灭火源,防止火灾;细菌生产或储存单位应立即控制或消除传播媒介;对放射性物质则应隔离发生源;震后对水库堤坝、河流阻塞、泥石流、滑坡活动等需紧急巡查、监视、上报,及时处理或控制险情。

四、交通、邮电、建设和其他有关部门和单位积极采取措施,对被破坏的交通、邮电、供水、排水、供电、供气、输油等工程尽快恢复,并对次生灾害源采取紧急防护措施,不仅对减少地震灾害损失很重要,而且也是对灾区的生活恢复、生产恢复以及整个社会恢复都是十分重要的。

第三十七条 地震灾区的县级以上地方人民政府应当组织公安机关和其他有关部门加强治安管理和安全保卫工作,预防和打击各种犯罪活动,维护社会秩序。

【释义】 本条是关于地震灾区的县级以上地方人民政府在震后救灾中基本职责的规定。

一、本条规定了地震灾区的县级以上地方人民政府在震后救灾过程中在维护社会治安方面的基本法律职责。根据本条规定,在震后救灾过程中,地震灾区的县级以上地方人民政府有责任组织公安机关和其他有关部门加强治安管理和安全保卫工作,预防和打击各种犯罪活动,维护社会秩序。

二、组织公安机关和其他有关部门加强治安管理和安全保卫工作,预防和打击各种犯罪活动是地震灾区的县级以上地方人民政府的重要责任,也是公安机关的基本职责,其他有关部门有积极配合的义务。破坏性地震发生后,灾区的正常社会功能暂时遭到破坏,社会秩序混乱,犯罪率可能增高,为了保证抢险救灾工作的顺利进行,县级以上地方人民政府的重要职责是组织公安机关和有关部门采取果断、坚决、有效的措施,严厉打击各种犯罪活动,依靠人民群众维护社会治安。

三、破坏性地震发生后,公安人员、驻军和广大民兵是加强应急治安管理和安全保卫工作的骨干力量。加强治安管理和安全保卫的主要措施是:

1.迅速恢复公安机关,健全基层保卫组织,加强警力。加强重点保卫目标如党政军首脑机关,重要企业、矿山、水库、油库、金库、银行、粮库、商贸中心、桥涵、通信枢纽、变电站等处的警卫任务。

2.严厉打击刑事犯罪。公安机关和其他有关部门应密切配合,对不法分子的趁火打劫可举行公审公判,依法从重从快打击犯罪分子,教育公众,稳定社会秩序。

3.维护社会秩序通常可通过颁布通令、通告,严肃法纪。开展治安巡逻检查,重点加强维护公共场所秩序;加强交通管理,控制路口,凭证通行,维持交通秩序;加强防震棚等临时住房的消防管理,有效处理火灾事故,维持灾民的生活秩序等。

第三十八条 因救灾需要,临时征用的房屋、运输工具、通信设备等,事后应当及时归还;造成损坏或者无法归还的,按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。

【释义】 本条是关于在震后救灾过程中单位和公民个人必须履行强制征用义务和震后可以有权获得相应补偿的规定。

一、强制征用是人民政府在地震救灾过程中对行政管理相对人所采取的一种行政强制措施,这种行政强制措施的采取是通过给行政管理相对人设定一项法律义务的方式实现的。但是,为了保障行政管理相对人的合法权益不受行政机关的非法侵犯,人民政府在对行政管理相对人采取行政强制措施时又是受法律上的条件限制的。本条所规定的强制征用措施的采取,其成立的法律前提条件是因救灾需要,没有救灾需要这样的法定事由,人民政府不得随意对行政管理相对人采取行政强制措施,不得无故征用物资。为了保障被征用物资的单位和公民个人的合法权益,本条同时又规定,履行了强制征用法律义务的单位和公民个人,在震后享有受国家补偿的权利,这一受补偿的权利,对于被强制征用的行政管理相对人而言,是一种法律上的受偿权,而对于征用国家机关来说,是必须履行的一项法律职责。为了保障强制征用的合法性,本条明确了因地震救灾需要可以征用的物资的范围,即包括房屋、运输工具、通信设备等,防震减灾法没有明确规定可以征用的物资,国家机关不得随意征用,除非经过被征用者的同意或者是其他法律、法规有例外性规定。对于被征用物资的受偿方式,本条也规定了具体的受偿形式,即应当事后及时归还,造成损失或者无法归还的,按照国务院有关规定给于适当补偿或者作其他处理。

二、因救灾需要,临时性征用房屋、运输工具、通信设备等是不可避免的。本法第八条规定:“任何单位和个人都有依法参加防震减灾活动的义务”。义务就是依法应尽的责任,因救灾需要,临时征用房屋、运输工具、通信设备等,单位和个人应当无条件服从。“临时征用”是行政机关在特定条件下采取的一种强制性措施。实施征用时必须在法律所赋予的权力范围内进行,依法行政。采取征用措施时,应该客观、适度、合理,或者说要实事求是,即“合理强制执行原则”。实施征用的目的是救灾需要;临时征用的时效仅限于救灾阶段,不符合救灾目的的需要,或者救灾时段以外的征用,不属于本法保护的范围。“事后应当及时归还”是指:整个抢险救灾工作结束即归还或者专事征用,用毕即还。

三、本条规定造成损坏或者无法归还的,按照国务院有关规定给予适当补偿或作其他处理。这里讲适当补偿,即“行政补偿”,它与行政赔偿不同,行政赔偿通常是由于行政机关及其工作人员违法行政行为引起的,而行政补偿则是由于行政机关及其工作人员的合法行为引起的。因为单位或者个人为抗震救灾尽了义务,就有享受适当补偿的权利。参照国务院“国家赔偿费用管理办法”,征用机关“应当返还的财产损坏的,能够恢复原状的恢复原状,不能恢复原状的按照损害程度给付相应的赔偿金”。结合本条规定,根据实际情况,给予适当补偿或作其他处理,尽量减轻当事人损失。

第三十九条 在震后救灾中,任何单位和个人都必须遵纪守法、遵守社会公德,服从指挥,自觉维护社会秩序。

【释义】 本条是关于任何单位和公民个人在震后救灾中基本法律义务的规定。

一、参加震后救灾活动是任何单位和公民个人必须履行的一项法律义务,本条对于任何单位和公民个人参加震后救灾活动的法律义务的内容予以具体明确,其基本的法律义务是必须遵纪守法、遵守社会公德,服从指挥,自觉维护社会秩序。

二、在震后救灾中,国家对单位和个人的基本要求就是遵纪守法,遵守社会公德,服从统一指挥,自觉维护社会秩序。要求遵守社会公德,就是应遵守的公共生活的基本道德,即公共道德。如遵守公共秩序、讲文明礼貌、讲公共卫生、救死扶伤、尊老爱幼、互相尊重,等等。我国宪法规定“爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义”为现阶段我国社会主义的公德。遵守社会公德是每个公民应尽的义务。

三、服从命令听从指挥是对单位和个人的组织纪律要求,主要是指:(1)实行各级人民政府统一指挥原则。地震灾区的县级以上地方人民政府,对本行政区域内地震救灾工作实行集中领导。严重破坏性地震发生后,国务院成立抗震救灾指挥机构,加强抗震救灾工作的组织领导。(2)统一指挥下的部门负责原则。国务院地震行政主管部门负责国务院抗震救灾指挥机构办事机构的工作;县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构,负责同级政府抗震救灾指挥机构办事机构的工作;各级政府其他部门按照职责分工,直接或间接地对地震灾区开展紧急支援行动,同时作好本部门的应急救灾工作。(3)指挥机构办事机构服从同级政府指挥,下级指挥机构服从上级政府和上级指挥机构。

民主集中制是保持各项抢险救灾工作高效、安全进行的纪律保证。在抢险救灾的特殊环境下,尤其强调集中性,强调服从命令听指挥。如果没有坚强有力的统一指挥、处于极端民主的混乱状态,就无法形成统一的意志和整体配合一致的行动,延误或干扰救灾工作顺利进行。通过广泛的宣传教育,号召人们自觉维护有利于地震灾区恢复和稳定的各种公共秩序。如恢复生产秩序、工作秩序、生活秩序等。自觉维护、遵守社会秩序是一种社会公德,如果违反了,就将受到舆论的谴责,甚至受到法律的处罚或制裁。

第四十条 任何单位和个人不得截留、挪用地震救灾资金和物资。

各级人民政府审计机关应当加强对地震救灾资金使用情况的审计监督。

【释义】 本条是关于依法保护地震救灾资金和物资不受非法截留、挪用的规定。

一、为了保证地震救灾资金和物资不受非法截留、挪用,本条通过两种法律规范来保护地震救灾资金和物资不被非法截留、挪用。一是本条确立了禁止性法律规范,该禁止性法律规范要求任何单位和个人不得截留、挪用地震救灾资金和物资,所以,对于任何单位和公民个人而言,不得截留、挪用地震救灾资金和物资是一项法定的禁止性义务,违反了该项义务必然会受到法律的制裁。对于单位和国家工作人员来说,如果非法截留、挪用地震救灾资金和物资,则依照《中华人民共和国刑法》第二百七十三条的规定,构成挪用国家特定款物罪;对于一般公民而言,如果非法截留地震救灾资金和物资,则根据其犯罪行为的性质,分别构成不同的犯罪行为。二是为了保证地震救灾资金和物资不受非法截留、挪用,本条还通过确立人民政府审计机关工作职责的方式来防止地震救灾资金和物资被非法截留、挪用。本条第二款规定,各级人民政府审计机关应当加强对地震救灾资金使用情况的审计监督,依据上述规定,加强对地震救灾资金使用情况的审计监督是各级人民政府审计机关义不容辞的一项工作职责,各级人民政府审计机关对于地震救灾资金和物资的合法使用负有不可推卸的法律责任。

二、我国宪法、法律规定国家财产神圣不可侵犯,禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏。任何单位和个人在救灾资金和物资的分配上,必须服从统一指挥、统一调配,保证分配计划落实到位,接受人民群众监督。任何单位和个人不得凭借职权擅自更改救灾钱、物的分配方案和数额,应当作到分配方案公开、分配结果公开,必要时还应向境内外捐赠组织和个人反馈捐赠钱、物的使用情况。任何单位和个人擅自将地震救灾的资金和物资截留、挪用,归个人使用或转作他用,致使国家和人民群众遭受重大损失的行为是犯罪,我国刑法第二百七十三条规定:“挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民救济款物,情节严重,致使国家和人民群众利益遭受重大损害的,对直接责任人员,处三年以下有期徒刑或拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑”。我国刑法第三百八十四条第二款规定,国家工作人员利用职务之便利,“挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物归个人使用的从重处罚。”

三、审计是独立于被审计单位的机构和人员,对被审计单位的财政、财务收支及其有关的经济活动的真实、合法和效益进行检查、评价、公证的一种监督活动。《中华人民共和国审计法》第二十六条规定“除本法规定的审计事项外,审计机关对其他法律、行政法规规定应当由审计机关进行审计的事项,依照本法和有关法律、行政法规的规定进行审计监督。”审计监督是国家的重要财政、财务监督制度,为严肃财经纪律、提高救灾资金和物资的使用效益,加强宏观控制和管理,各级人民政府审计机关应当将地震救灾资金和物资的使用情况纳入审计监督计划,加强事前、事中和事后的综合审计监督。

第四十一条 地震灾区的县级以上地方人民政府应当根据震害情况和抗震设防要求,统筹规划、安排地震灾区的重建工作。

【释义】 本条是关于地震灾区的县级以上地方人民政府在震后重建工作中应当履行的基本职责的规定。

一、本条着重强调了地震灾区的县级以上地方人民政府在震后重建中的工作职责,突出了地震灾区的县级以上地方人民政府在震后重建中的重要法律地位。根据本条的规定,地震灾区的县级以上地方人民政府在震后重建工作中,有义务根据震害情况和抗震设防要求,统筹规划、安排地震灾区的重建工作。这既是地震灾区的县级以上地方人民政府在震后重建中义不容辞的一项法律职责,同时也是地震灾区的县级以上地方人民政府指导震后重建工作的基本原则。地震灾区的任何组织和公民个人都必须服从地震灾区的县级以上地方人民政府对震后重建工作的领导和指挥。

二、地震灾区的重建工作包括两层含义。一是震毁后的城市、村镇的重新建设;二是震损后的城市、村镇的恢复建设。通常笼统地称之为重建。其实二者是有差异的。所谓震毁是指绝大多数建筑物、构筑物遭受破坏,其中大多数属结构破坏,同时伴随着部分地形、地貌变迁;所谓震损是指部分建筑物、构筑物遭受不同程度的损坏,其中少数属结构破坏。地震灾区往往跨越几个县,若干个乡镇,重建工作必须在地震灾区县级以上地方人民政府的统一领导下,统筹规划,合理安排,使有限的资金投入发挥最大的重建效益。重建的规划安排应当根据震灾情况和抗震设防要求进行。

三、重建规划和安排必须以震害情况为根据,即根据各类建筑物、构筑物、生命线工程震毁、震损的实际情况进行规划、安排。一是分析不同类型建筑物、构筑物破坏、受损的原因,研究同类建筑物、构筑物中在同等地基条件下,何以保持完好或损坏较轻的因素,从正反两个方面总结抗震经验教训,作为恢复建设、重新建设项目抗震设计的借鉴。二是根据震毁区城市、村镇的破坏情况,确定原地重建或是易地重建。三是根据震损后的城市、村镇的损坏、破坏情况,决定修复、改造及部分重建的方案。四是根据地面破坏的实际情况,安排调整规划布局。如地震时显示出来的严重砂土液化区、断层活动错裂带、地面塌陷区等应予避开。

重建规划和安排必须重视根据抗震设防要求加以部署。村镇重建与恢复建设前,应对原抗震设防要求进行复核,检查各类房屋建筑及附属设施执行地震烈度区划图或者地震动参数区划图规定的抗震设防要求的实际情况,进一步核定抗震设防要求,同时应避开地震地质、地形条件不利地段安排建设。制定城市易地重建选址或恢复改造规划时,除考虑该地区原抗震设防要求外,还应当进行地震安全性评价,根据评价结果确定规划区内不同地段的抗震设防要求进行建筑物、构筑物合理布局与设防。

四、在重建阶段,地震灾区县级以上地方人民政府统筹规划、安排的主要工作有:

1.落实重建资金。主要是国家投资补偿,非地震灾区省、自治区、直辖市援助、地方自筹以及国际援助,保险理赔,单位和个人自付补偿等。确定能够用于首批重建的资金数额,以便确定具体任务、规模。

2.编制土地利用规划。在地震安全性评价、水文、工程地质调查基础上编制土地合理利用规划。如:居民区、大型公共建筑、医院等宜规划在地面运动强度较弱地段,而地面运动较强地段尽量安排仓库或绿地。规划建设特别要避开活动断裂带,洪水淹没区,严重砂土液化区以及古河道、坑、溏、洼、淀、江河两岸,地下采空区等。震损城市在恢复改造规划中应解决历史遗留下来的潜在的地震危险,如根据地基条件调整建设区段;通过拆迁改造解决建筑密度过高地段,以及根据防震减灾需要调整生命线工程,使之达到合理布局要求,消除因布局不合理而产生次生灾害的可能性。

3.编制城乡总体建设规划,包括重新建设、恢复建筑等,纳入县级以上地方人民政府经济与社会发展规划中。在此基础上制定年度实施计划。

4.实施恢复、重建规划的进度安排。本着先急需、先重点和先易后难的原则,优先安排住宅建设,边建设边安排居住,形成新建家园安居小区,同时安排建设对国计民生有直接而重大影响的工业、企业等。

5.典型地震遗址、遗迹的保护、建设方案和计划。

第四十二条 国家依法保护典型地震遗址、遗迹。

典型地震遗址、遗迹的保护,应当列入地震灾区的重建规划。

【释义】 本条是关于依法保护地震遗址、遗迹的规定。

一、典型的地震遗址、遗迹对于地震灾害预防和防震减灾的宣传、教育工作具有非常重要的意义。防震减灾法通过三个方面的规定以使典型的地震遗址、遗迹依法受到保护。一是本条第一款正面明确规定国家依法保护典型地震遗址、遗迹;二是在第四十三条中规定任何组织和公民个人都有不得破坏典型地震遗址、遗迹的法律义务,对破坏典型地震遗址、遗迹的行为给予相应的法律制裁;三是本条第二款规定制定地震灾区的重建规划时应当将典型地震遗址、遗迹列入地震灾区的重建规划。

二、“典型地震遗址、遗迹”提指经专家论证建议需要列入重建计划的,经政府批准的,对防震减灾事业有保护价值的、有特殊性的、有纪念意义和示范意义的地震遗址、遗迹。主要是:具有抗震研究价值的,包括完好、震损或震毁的典型建筑物、构筑物及其遗址;具有地震科学研究价值的重要地震地质、地形、地貌变动的遗迹。典型的地震遗址、遗迹,无论对当代还是后代的防震减灾事业,都有重要的研究价值和借鉴意义。典型地震遗址、遗迹属于国家永久性保护的重要历史文化遗产,任何单位和个人都有依法保护的义务。

三、确定典型地震遗址、遗迹,一般按以下程序进行:

1.任何部门、单位和个人都可向地震灾区县级以上地方人民政府提出保护典型地震遗址、遗迹的建议。

2.县级以上地方人民政府管理地震工作的部门或者机构将意见集中后,进行专家论证,将论证结果报省级人民政府或国务院批准。

第六章 法律责任

本章共五条,主要对违反防震减灾法的行为所应追究的法律责任作了规定。

承担法律责任的前提是行为人实施了违法行为,而承担法律责任的后果是受到法律的制裁。为了较好地理解防震减灾法中的“法律责任”一章所规定的含义,有必要了解本章五条中所规定的法律责任条款涉及到的基本法律术语的内涵,主要包括违法行为与犯罪行为的内涵与特征、法律责任的内涵与种类、行政强制措施的内涵与作用等等。

一、违法行为与犯罪行为的内涵与特征

违法行为是指组织和公民个人违反法律规范的规定,损害他人的合法权益、社会公共利益而应当承担相应法律责任的行为。违法行为具有以下几个特征:(1)违法行为是违反了法律规范的规定的行为。法律规范作为具有强制性的行为规范,要求人们的一切行为都要符合法律规范的规定,若实施了违反法律规范的行为,就是一种违法行为。违法行为包括作为和不作为。作为就是指行为人以积极的行动去实施法律规范所禁止的行为;不作为就是指行为人消极地不去实施法律规范要求自己所必须实施的行为。(2)违法行为侵害的客体是法律规范所保护的社会关系和社会秩序。立法的目的就在于建立、维护和发展稳定的社会关系,并且通过对这些社会关系的调整,形成稳定的社会秩序。因此,行为具有社会危害性是违法行为最基本的构成要件,也是违法行为应当承担法律责任的基础。(3)违法行为必须是行为人主观上有故意或者过失。也就是说,行为人主观方面有过错是承担法律责任的主观方面的要件。行为人主观方面的过错是构成违法行为的必备条件。确认某一行为是否违法,必须把客观方面的社会危害和主观方面的过错统一起来,对于没有表现为客观危害的故意或过失,不能认定为违法行为;对于不是由于故意或者过失而造成的客观危害,也不能认定为违法行为。(4)违法行为的主体必须具有法定责任能力。所谓责任能力是指一个人具有了解自己行为的性质、意义和后果,并自觉地控制自己的行为和对自己行为负责的能力。

上述违法行为的四个特征是构成违法行为的四个要素,其中既有主观方面的,又有客观方面的,是主客观的统一。这是衡量合法与违法的标准,又是承担法律责任的基础。

犯罪行为是指单位或者公民个人所实施的按照刑法规定属于犯罪的违法行为。犯罪行为首先是违法行为,行为不违法,就不构成犯罪。但是,违法行为不一定都构成犯罪行为,只有违法行为按照刑法规定被视为犯罪行为的,才是犯罪行为。因此,犯罪行为是犯罪客观性与主观性两个方面的结合。《中华人民共和国刑法》第一条对犯罪行为在内涵上作了明确的规定。即一切危害国家主权、领土完整和安全,分裂国家、颠覆人民民主专政的政权和推翻社会主义制度,破坏社会秩序和经济秩序,侵犯国有财产或者劳动群众集体所有的财产,侵犯公民私人所有的财产,侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利,以及其他危害社会的行为,依照法律应当受刑罚处罚的,都是犯罪,但是情节显著轻微危害不大的,不认为是犯罪。根据刑法规定,犯罪行为具有以下几个基本特征:(1)犯罪行为是危害社会的行为,具有相当严重程度的社会危害性,如果违法行为的社会危害性较小,尚未达到相当严重的程度,就不能认为是犯罪。(2)犯罪行为是触犯刑律的行为,即具有刑事违法性,法律明文规定为犯罪的就是犯罪,法律没有明文规定为犯罪的,就不视为犯罪。犯罪行为具有刑事违法性是指违反刑事法律,而不是违反其他法律。(3)犯罪行为是应该受到刑罚处罚的行为,即具有应受惩罚性,犯罪行为是适用刑罚处罚的前提,刑罚是对犯罪行为处罚的结果。犯罪行为应受刑罚处罚,这是犯罪行为与其他违法行为的根本区别。

犯罪行为作为一种违法行为,它的内涵比违法行为丰富,但是,外延比违法行为小。违法不一定是犯罪,犯罪必然构成违法。作为犯罪的违法行为与其他违法行为相比,实施犯罪行为的主体比实施违法行为的主体窄。如刑法所规定的渎职罪,除了个别罪种之外,构成渎职罪的犯罪主体必须是国家机关工作人员;而有些行为主体则不可能成为犯罪行为主体,如国家政权机关。

二、法律责任的内涵与种类

法律责任是指违反了法律、法规及规章的规定而必须承担的一种新的强制性的法律义务。法律责任不同于其他社会责任,如政治责任、道义责任等。法律责任有其自身的特征:

第一,它是与违法行为相联系的。没有违法行为,就谈不上法律责任。由于违法行为的性质和危害程度的不同,因而违法行为所应承担的法律责任也不相同。

第二,它的内容是法律规范明确加以具体规定的。法律责任是一种强制性法律措施,必须由有立法权的机关根据职权依照法定程序制定的有关法律、行政法规、地方性法规、部委规章或者地方政府规章来加以明文规定,否则就不构成法律责任。

第三,它具有国家强制性。法律责任是以国家强制力为后盾的。所谓国家强制力,主要是指国家司法机关或者国家授权的行政机关采取强制措施强迫违法行为人承担法律责任。象社会责任中的道德责任,只能通过舆论监督等途径保证执行,而不能通过国家强制力保证执行。

第四,它是由国家授权机关依法实施的。对违法行为追究法律责任,实施法律制裁,是国家权力的重要组成部分,必须由国家有权的机关,主要是指国家司法机关和有关的国家行政机关依法进行。其他任何组织和个人均无权进行。

法律责任是法律、法规及规章必不可少的重要组成部分,占有重要的地位。任何一项完整的法律规范,都应当包括适用条件、行为模式以及违反行为模式的法律责任三个要素,其中,法律责任的规定是体现法律规范的国家强制力的核心部分,如果在一个法律文件中缺乏法律责任的规定,法律规范所规定的权利和义务就形同虚设。因此,在法律、法规乃至规章中,根据其所调整的社会关系的性质、特点,正确、合理地选择、规定法律责任的条款,对保证法律规范的有效实施具有非常重要的法律意义和社会意义。

在我国,法律责任首先为了保护具有中国特色的社会主义法律秩序,同时,通过对违法行为追究法律责任也可以起到教育公民遵守法纪的目的。法律责任的这两个方面的作用,相辅相成,相互促进,不可偏废其中的任何一个方面。其根本目的是为了预防违法和犯罪,维护正常的社会秩序,为经济建设和人民的物质文化生活服务。具体说来,法律责任的作用主要是:

首先,惩治违法行为,重点打击严重的违法行为,维护国家经济和社会秩序的稳定。

其次,严明法纪,防止违法现象的发生,保护国家利益和公民个人、其他组织的合法权益。

再次,建立和完善法律责任制度,可以促进我国的民主与法制建设,促进向法治社会的转变。

法律责任的成立必须具备以下几个要件:(1)法律、法规及规章的明文规定,违法行为如果在法律、法规及规章中没有规定相应的法律责任,那么,尽管属于违法行为,也不应该承担法律责任。(2)法律责任的成立以应当承担法律责任的违法行为成立为前提,违法行为没有成立,那么,与违法行为相关的法律责任也不能产生。(3)在违法行为能否成立存有异议时,违法行为所应承担的法律责任也不能成立。(4)虽然实施了违法行为,并且依法应当承担相应的法律责任,但是,有权国家机关认为违法行为人不应承担法律责任的,可以免除法律责任。

法律责任按违法行为违反法律规范的性质不同可以分为刑事责任、行政责任和民事责任三大类。其具体承担方式,又可分为人身责任、财产责任、行为(能力)责任等等。究竟采取哪一种或哪几种法律责任形式,应当根据法律调整违法行为人所侵害的社会关系的性质、特点以及侵害的程度等多种因素来确定。

1.行政责任。

行政责任是指由国家行政机关认定的、行为人因违反行政法律规范所应承担的法律义务。也就是说,承担行政责任的方式是由国家行政机关给予违法行为人某种制裁措施。行政责任具有以下特征:

第一,行政责任是国家行政机关依靠国家行政权力实施的一种行政制裁,这种行政制裁是由行使国家行政权力的特定国家机关或者其授权单位来决定和执行的。其他任何国家机关、企业事业单位和个人,非经法律特别许可或者行政机关授权,不得实施行政制裁。

第二,承受行政责任的主体可以是法人或者其他非法人组织,也可以是自然人。不论是自然人还是法人,只要违反了行政法律规范,就要依法承担行政责任。

第三,行政责任具有惩罚性和惩戒性。对违法行为人施以行政制裁,具有惩罚的性质。它不同于民事责任,不具有等价有偿的性质,不以造成他人伤害为条件,也不以对他人的损失进行补偿为目的。追究行政责任,施行行政制裁的目的是对违法行为人进行惩戒,促使其以后不再违法,不再违反法定义务。

确定违法行为人承担行政责任,一般有以下几个条件,也就是我们通常所称的行政责任的构成要件。第一,当事人必须实施了行政违法行为,也就是不履行行政法律规范所规定的义务的行为,这种行为包括作为和不作为两种形态。第二,这种违法行为必须是在不同程度上侵害了行政法律规范所保护的社会关系,即必须有被侵害的客体。第三,行为人主观上必须有过错。这里所说的过错是指行为人实施违法行为时主观上故意或者过失的心理状态。第四,行为人必须是具有法定责任能力者。行政违法行为的行为人有两种:一种是自然人,一种是法人。根据我国有关法律、法规及规章规定,自然人只有达到了责任年龄和具有责任能力,才能对自己的行为承担法律责任。

防震减灾法第六章规定了违法行为人违反本法应当承担的行政责任,行政责任具体包括行政处分和行政处罚两种。

行政处分,亦称行政纪律处分,是指行政机关内部上级对下级以及监察机关、人事部门和企事业单位按照行政隶属关系,对违反政纪的人员依法给予的一种法律制裁。所谓违反政纪,主要包括:违反国家政策、法律、法规以及政府的决议、命令、规章、制度;玩忽职守,贻误工作;违反民主集中制,不服从上级决议命令,压制批评,打击报复;弄虚作假,欺骗组织;拨弄是非,破坏团结;丧失立场,包庇坏人;贪污、盗窃国家财产;浪费国家财产,损害公共财物;滥用职权,侵犯人民群众利益,损害国家机关和人民群众的关系;泄漏国家机密;腐化堕落,损害国家机关威信;其他违反国家纪律的行为以及法律规定的应当受到行政处分的行为。

我国关于行政处分的法律规定,主要体现在国务院颁布的两个法规申。一个是1957年10月23日全国人大常委会原则批准,同年10月26日国务院公布的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》,对行政机关工作人员的尚不构成犯罪的违法失职行为,规定应当予以行政处分。行政机关工作人员违反刑法,情节轻微,不追究刑事责任的,也可以给予适当的行政处分。这项法律文件规定的行政处分分为:警告、记过、降级、降职、撤职、开除留用察看、开除等八种;另一个是1993年8月14日国务院发布的《国家公务员暂行条例》,对国家公务员有违纪行为,尚未构成犯罪的,或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的,应当给予行政处分。该项法规规定的行政处分为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。在过去,对行政机关工作人员给予行政处分一般按《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行条例》的规定执行,公务员制度实施以后,按《国家公务员暂行条例》的规定执行。一般而言,给予行政处分大致分为三种情况:其一,对违法较轻,仍能担任现任职务的人员,可以给予警告、记过、降级处分;其二,对违法较重,不宜继续担任现任职务的人员,给予降职或撤职处分;其三,对严重违法失职,屡教不改的,可以给予开除处分。至于究竟给予何种行政处分,应当分别不同情况作出。

行政处分一般应由受处分人所在单位或者上级机关决定,具体决定权限划分是:地方各级行政机关任命的公务员的处分,由任免机关批准,其中给予县级以上人大选举任命的公务员处分,须报上级机关批准;县以下行政机关给予公务员开除处分,须报县级人民政府批准。省级以下行政机关给予公务员开除处分,应报上级机关备案。国务院工作部门任命的公务员的处分,由该公务员所在部门批准,其中正副司局长的开除处分,须报国务院批准。国务院任命的公务员的处分,由国务院批准。行政处分的程序主要是:提起处分;调查对证;本人申辩;决定处分;批准或备案;通知与归档。执行处分等。

行政处罚是指特定的国家行政机关依法对违反行政法律规范的公民、法人和其他组织实施的一种惩戒。违反本法所适用的行政处罚将在具体条文释义中详加阐述。

行政处分与行政处罚虽然都是行政法律责任形式的一种,但它们之间却有着很大的差异,其区别在于:

(1)作出决定的机关不同。行政处罚是由具有行政管理职能的行政机关作出的,如税务机关作出税务处罚的决定,公安机关作出治安管理处罚的决定;而行政处分是由行政机关的内部管理机构或者与被处分人有从属关系的机关作出。

(2)针对的对象不同。行政处罚针对行政管理相对人,如纳税人、个体工商户等;而行政处分则针对行政机关的工作人员,如税务人员、工商人员等。

(3)针对的违法行为不同。行政处罚针对行政管理相对人违反行政法律规范的行为;行政处分则针对行政机关工作人员的违法失职行为。

(4)采取的形式不同。行政处罚的形式主要有罚款、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、行政拘留等;行政处分的形式主要有记过、降级、撤职、开除等。前者与被处罚人的人身财产权利有关,后者则与被处分人的职务上的权力和利益有关。

2.民事责任。

民事责任是民事法律关系主体违反了民事法律规范、不履行民事法律义务时所应承担的法律义务。民事责任是民事违法行为所引起的必然法律后果。民事责任具有以下特征:

第一,民事责任主要是一种人身财产责任。民事法律主要调整平等主体间的人身关系和财产关系。民法调整的社会关系大都以一定的财产权益为内容。违反民事义务的行为往往与财产的损害有关,行为人需要以自己的财产来为自己的行为造成的后果负责。如不履行合同造成对方损失或者侵害他人财产权、人身权造成他人财产损失的,都要承担相应的财产责任。民事责任就是通过要求违法行为人补偿受害人财产上的损失来达到制裁违法行为的目的。这一特征使民事责任同以人身罚为主的刑事责任和兼有行政处分、行政处罚内容的行政责任区别开来。

第二,民事责任产生的前提是平等当事人之间存在着一定的权利义务关系。它主要是解决作为平等的民事法律关系的主体的公民、法人进行平等的民事法律行为时发生的纠纷。这一特征使民事责任同产生于上下级隶属关系以及体现国家行使行政管理职能而对违法行为进行追究的行政责任区别开来。

第三,民事责任是一种以国家强制力作为后盾的法律制裁,但是它的法律强制程度低于行政责任和刑事责任。当行为人不履行民事义务时,权利人有权向法院起诉或者向仲裁机构申请仲裁,强制义务人承担民事责任。但民事责任的强制程度不及刑事责任和行政责任。刑事责任只能由司法机关追究,行政责任只能由有关行政主管部门追究,而且刑事责任、行政责任一经作出生效,就必须执行。而民事责任则可由双方当事人平等地在法律规定的范围内协商决定,不借助于国家强制力。即使借助于国家强制力,由人民法院作出追究民事责任的裁决,受害人(权利人)也可以放弃权利,免除对方的责任。民事责任的这一特征也说明了民事责任是独立的法律责任,不能把民事责任同其他法律责任相混淆或者相代替。对承担民事责任的主体,需要追究其他法律责任的,应当同时追究其他法律责任。

确认行为人承担民事责任,一般有以下几个条件,也就是我们通常所称的民事责任的构成要件。第一,当事人必须实施了民事违法行为。民事违法行为即违反民事法律规范、不履行民事义务的行为。民事违法行为包括作为的违法行为(实施了法律禁止的行为)和不作为的违法行为(未实施法律要求实施的行为)。民事违法行为通常包括两类,即违反合同的行为(违约行为)和侵犯他人财产权利和人身权利的行为(侵权行为)。第二,行为人主观上有过错,即主观上有故意或者过失的心理状态。过错是承担民事责任的主观要件。过错责任原则是我国民事责任的主要归责原则。一般情况下,行为人只有在有过错时才对自己造成的损害负责。但在某些特殊侵权行为(如高度危险行业的侵权行为)中,我国法律也确定了无过错原则。根据这种责任原则,当事人的违法行为造成损害,即使主观上没有过错,也要承担民事责任。第三,存在损害事实,且损害事实与违法行为之间有因果关系,民事违法行为和行为人主观上有过错,还不足以构成承担民事责任的全部条件。承担民事责任还必须以行为人的违法行为造成了损害事实为前提。只有存在损害事实,且损害事实与违法行为有因果关系时,违法行为人才应承担民事责任。

《防震减灾法》第六章规定了行为人违反本法有关规定,应当承担相应的民事责任。根据我国《民法通则》的有关规定,行为人违反民事义务承担民事责任的方式主要有以下十种:

(1)停止侵害,即责令侵权人终止不法侵权行为;

(2)排除妨碍,即排除对财产所有人、经营人行使其权力的妨害和阻碍;

(3)消除危害,指消灭以及清除即将发生的对他人财产或者人身方面的危害;

(4)返还财产,是指强制非法占有人将特定财产返还给财产所有人或者合法持有人;

(5)恢复原状,指所有人的财产因非法侵害而遭到破坏的,如有修复可能,所有权人有权要求侵害人进行修复,恢复财产的原来面貌和状态;

(6)修理、重作、更换,指合同债务人履行给付义务不符合合同约定的,债权人有权要求债务人对标的物进行维修、重新制作或者调换;

(7)赔偿损失,指违反法律规定或者合同约定给他人造成财产损失的,依法或者按照合同赔偿对方所受的实际财产损失;

(8)支付违约金,指按照合同的约定,当事人一方不履行或者不适当履行合同时给付他方一定数额的货币;

(9)消除影响,恢复名誉;

(10)赔礼道歉。

上述十种承担民事责任的方式,根据不同情况,既可以单独适用,也可以合并适用。其中前八种民事责任方式属于财产责任形式,它们都含有经济负担的内容,具有补偿的性质,支付违约金同时还兼有惩罚性。

3.刑事责任。

刑事责任是指具有刑事责任能力的人实施了刑事法律所禁止的行为(犯罪行为)所必须承担的法律义务。也就是说任何单位和公民个人实施了违反刑事法律的行为,都要承担由于他的犯罪行为所造成的法律后果。刑事法律主要是指《中国人民共和国刑法》和全国人大常委会通过的一系列关于刑法的补充规定。刑事责任是一种最严厉的法律责任,它具有以下特征:

第一,刑事责任只能由司法机关追究,行为人是否承担刑事责任、承担何种刑事责任只能由司法机关依照刑事诉讼程序决定。

第二,刑事责任具有极强的强制性。刑事裁决一经生效,就由司法机关强制执行。

第三,刑事责任是最严厉的一种法律责任。应当追究刑事责任的行为比应当追究其他法律责任的行为的社会危害性要大,已达到了犯罪的程度。对于这种危害性极强的违法行为要给予刑罚制裁。因此,刑事责任是比其他法律责任形式更为严厉、更具有惩罚性的法律责任。

第四,刑事责任的内容主要是人身制裁,即限制或者剥夺犯罪者的人身自由甚至生命,而财产刑只是附加刑。

行为人只有实施了犯罪行为,才会承担刑事责任,因此是否构成犯罪是确定应否承担刑事责任的基本条件。而构成犯罪必须具有四个构成条件:第一,犯罪客体,即我国刑法所保护而为犯罪行为所侵犯的社会关系。任何犯罪都必然危害一定的客体,即在不同程度上侵害一定的社会关系,不侵犯任何客体的犯罪是不存在的。第二,犯罪的客观方面,就是指犯罪的行为和由这种行为所引起的危害结果。它表明犯罪的客体是在什么样的条件下,通过什么样的客观行为而受到侵害的。如果没有危害社会的行为或者某种行为根本不能造成危害社会的后果,就不能构成犯罪。第三,犯罪主体,是指实施了犯罪行为并且依法应当承担刑事责任的人。根据我国刑法规定,达到法定责任年龄、具有刑事责任能力的自然人才对自己的犯罪行为负担刑事责任。第四,犯罪的主观方面,即指行为人对自己的危害行为和结果所持有的一种故意或者过失的心理状态。我国刑法规定,一个人只有在故意或者过失地实施某种危害社会行为时,才负刑事责任。所以,只有同时具备了上述四个要件,行为人的违法行为才构成犯罪,才要承担刑事责任。

《防震减灾法》第六章规定了行为人违反本法有关规定,造成严重后果、触犯刑律、构成犯罪的,要依法承担刑事责任,受到法律制裁(包括对犯罪者人身的制裁和对犯罪者财产的制裁)。这种制裁即我国刑法中规定的刑事处罚,包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑五种主刑和罚金、剥夺政治权利、没收财产三种附加刑。

《防震减灾》所规定的法律责任的种类包括行政法律责任、民事法律责任和刑事法律责任,重点是行政法律责任中的行政处罚。

三、行政强制措施的内涵与作用

行政强制措施是国家行政机关对实施了违法行为的行政管理相对人所采取的一种强制性的措施。国家行政机关对行政管理相对人采取行政强制措施的目的就是为了制止违法行为的继续发生,保证行政管理相对人行为的合法性。与国家行政机关对行政管理相对人采取的行政处罚措施不同的是,虽然行政强制措施与行政处罚措施都是为了制止行政管理相对人所实施的违法行为,但是,行政处罚措施是在确定行政管理相对人实施了违法行为应当承担相应的行政处罚责任的基础上给予违法行为人的一种惩罚。行政处罚措施的采取是以受行政处罚的行政管理相对人应承担的法律责任为前提的,是实施了违法行为的行政管理相对人承担行政法律责任的一种形式。行政强制措施只以制止违法行为的继续发生为目的,这种行政措施以行政管理相对人中止违法行为为限,只要违法行为人停止实施违法行为,那么,国家行政机关就对其停止采取行政强制措施。对实施了违法行为的行政管理相对人采取行政强制措施,并不排除有权行政机关依法再对实施了违法行为的行政管理相对人追究行政法律责任。当然,对于实施了违法行为的行政管理相对人追究其应承担的行政法律责任,行政强制措施不是必须采取的行政措施。本章所涉及到的行政强制措施包括责令停止违法行为、恢复原状或者采取其他补救措施。

第四十三条 违反本法规定,有下列行为之一的,由国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构,责令停止违法行为,恢复原状或者采取其他补救措施;情节严重的,可以处五千元以上十万元以下的罚款;造成损失的,依法承担民事责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)新建、扩建、改建建设工程,对地震监测设施或者地震观测环境造成危害,又未依法事先征得同意并采取相应措施的;

(二)破坏典型地震遗址、遗迹的。

【释义】 本条是关于公民、法人和其他组织实施了本条所规定的违法行为所应当承担的法律责任的规定。

一、作为防震减灾行政管理相对人的公民、法人和其他组织,必须严格地遵守防震减灾法的规定,服从有关行政管理部门的管理,履行自己的法律义务。违反了防震减灾法规定的公民、法人和其他组织就必须承担一定的法律责任。本条通过列举违反防震减灾法的行为,并确定这些违法行为应当承担的法律责任,体现了防震减灾法作为国家的法律在调整防震减灾领域中社会关系时的国家强制力。

二、根据本条规定,只有犯有下列违法行为的,才应当承担本条所规定的法律责任。本条所列举的违法行为分两类,一类是新建、扩建、改建建设工程,对地震监测设施或者地震观测环境造成危害,又未依法事先征得同意并采取相应措施的;另一类是破坏典型地震遗址、遗迹的。凡是犯有上述两类违法行为的公民、法人和其他组织必须依照本条的规定,承担三种形式的法律责任。

1.行政处罚责任。根据本条规定,凡是犯有本条所规定的违法行为的公民、法人和其他组织,其实施的违法行为情节严重的,必须接受由本条所规定的行政处罚主体,即国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构所给予的处五千元以上十万元以下的罚款。根据上述规定,犯有本条所规定的违法行为的公民、法人和其他组织,只能由本条所规定的行政处罚主体作出行政处罚决定,其他任何行政处罚主体都无权作出同样的行政处罚决定,同时,本条所规定的行政处罚主体在对犯有违法行为的公民、法人和其他组织作出行政处罚决定时,必须按照本条所规定的行政处罚种类和行政处罚的幅度进行,这一行政处罚的种类就是罚款,行政处罚幅度就是五千元以上十万元以下,否则,也不能构成合法的行政处罚形式。

2.民事责任。根据本条规定,凡是犯有本条所规定的违法行为,给国家和集体财产造成损失或者是破坏的,应当依照民事法律、法规的规定,承担一定形式的民事责任,包括赔偿经济损失等。对负有民事责任的公民、法人和其他组织的追究方式,可以是受损失的单位通过民事诉讼程序要求有责任的当事人承担民事法律责任,也可以通过对应当承担民事责任的当事人进行刑事责任的追究,附带提出承担相应民事责任的要求。

3.刑事责任。犯有本条所规定的违法行为情节特别严重,构成犯罪的,应当根据刑法的规定承担刑事责任。承担刑事责任的主体既可以是单位,也可以是公民个人。犯罪罪行主要涉及到危害公共安全、破坏公共财物、妨碍文物管理等等类型。

三、对犯有本条所规定的违法行为的公民、法人和其他组织,依照本条的规定,可以由有权作出行政处罚决定的主体,即国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构实施一定的行政强制措施,该行政强制措施的主要形式是责令停止违法行为,恢复原状或者采取其他补救措施。

第四十四条 违反本法第十七条第三款规定,有关建设单位不进行地震安全性评价的,或者不按照根据地震安全性评价结果确定的抗震设防要求进行抗震设防的,由国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构,责令改正,处一万元以上十万元以下的罚款。

【释义】 本条是关于公民、法人和其他组织实施了本条规定的违法行为所应当承担的法律责任的规定。

一、本条规定了凡是实施了本条所规定的违法行为的公民、法人和其他组织,应当受到本条所规定的行政处罚主体,即国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构所给予的行政处罚。行政处罚的幅度是一万元以上十万元以下。依照本条规定享有行政处罚权的主体只要在本条所规定的行政处罚幅度范围内依法对实施了违法行为的行政管理相对人作出行政处罚决定,就是合法的。

二、本条所规定的违法行为是指违反本法第十七条第三款规定,不依法进行地震安全性评价的,或者不按照根据地震安全性评价结果确定的抗震设防要求进行抗震设防的行为,实施上述违法行为的主体是有关的建设单位,这里的建设单位既可以是组织,也可能是公民个人,如果是组织的,不仅组织要受到行政处罚,该组织负有直接责任的人员也应当受到行政处分。另外,本条也赋予了对实施了本条规定的违法行为的公民、法人和其他组织可以采取行政处罚措施的行政处罚主体,还有权对违法行为实施者采取责令改正的行政强制措施。

第四十五条 违反本法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府建设行政主管部门或者其他有关专业主管部门按照职责权限责令改正,处一万元以上十万元以下的罚款:

(一)不按照抗震设计规范进行抗震设计的;

(二)不按照抗震设计进行施工的。

【释义】 本条是关于公民、法人和其他组织实施了本条规定的违法行为所应承担的法律责任的规定。

一、本条主要规定了实施了本条所规定的违法行为的公民、法人和其他组织应当承担的行政处罚责任。依照本条规定,有权作出行政处罚决定的主体包括两类,一是县级以上人民政府建设行政主管部门,另一类是其他专业主管部门,如铁路、交通、水利等等专业部门。应当受到行政处罚的行政管理相对人包括公民、法人和其他组织。应当受到行政处罚的违法行为包括两类,一是不按照抗震设计规范进行设计的,另一类是不按照抗震设计进行施工的.所以,从应受行政处罚的违法行为的表现形式来看,实施本条所规定的违法行为的行政管理相对人主要是建设设计单位和建设施工单位。当然,这里的设计单位和施工单位,既可以是法人,也可以是公民和其他组织。

二、依照本条规定,凡是实施了本条所规定的违法行为的行政管理相对人所应当受到的行政处罚罚款的幅度必须控制在一万元以上十万元以下,如果依照本条规定有权作出行政处罚决定的主体超过了本条所规定的行政处罚罚款的幅度对实施了违法行为的行政管理相对人进行行政处罚,有关当事人可以拒绝接受行政处罚决定。另外,本条还授予有权作出行政处罚决定的行政处罚主体可以对实施了本条所规定的违法行为的行政管理相对人采取责令改正的行政强制措施。

第四十六条 截留、挪用地震救灾资金和物资,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,给予行政处分。

【释义】 本条是关于依法具有负责地震救灾资金和物资管理工作的国家工作人员违反工作职责所应当承担的法律责任的规定。

本条是对具有管理地震救灾资金和物资工作职责的国家工作人员(既包括国家机关工作人员,也包括受国家机关委托履行一定公务职责的人员,下同。)实施的违法犯罪行为所确立的法律责任。主要设立了两种法律责任形式,一是刑事责任,二是行政处分责任。构成刑事责任的犯罪主体是掌管、经手地震救灾资金和物资的国家工作人员,实施犯罪行为的手段是截留、挪用。根据《中华人民共和国刑法》第二百七十三条的规定,上述犯罪行为构成了挪用国家特定款物罪,如果是使国家和人民群众利益遭受重大损害的,直接责任人员,应当处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。对于犯有截留、挪用地震救灾资金和物资犯罪行为,情节轻微,不构成犯罪的,依照本条的规定,应当对直接责任人员给予行政处分。

第四十七条 国家工作人员在防震减灾工作中滥用职权,玩忽职守,徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的,给予行政处分。

【释义】 本条是关于具有防震减灾工作职责的国家工作人员不履行法律、法规所规定的工作职责所应当承担的法律责任的规定。

依照本条规定,国家工作人员在履行防震减灾工作职责过程中,如果实施了本条所规定的违法犯罪行为的,应当承担两种法律责任。一种是刑事责任,一种是行政处分责任。刑事责任主要是《中华人民共和国刑法》第三百九十七条所规定的滥用职权罪、玩忽职守罪、徇私舞弊罪。根据刑法的规定,国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。国家机关工作人员徇私舞弊,犯有滥用职权或者玩忽职守罪的,处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别严重的,处五年以上十年以下有期徒刑。本条规定国家工作人员在防震减灾工作中滥用职权,玩忽职守,徇私舞弊,构成犯罪的,依法追究刑事责任。从《中华人民共和国刑法》第三百九十七条所要求的犯罪主体来看,构成滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的犯罪主体的是国家工作人员中的国家机关工作人员,而非国家机关工作人员不能构成滥用职权罪、玩忽职守罪和徇私舞弊罪。对于依法不构成犯罪的国家工作人员在防震减灾工作中所实施的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的违法行为,应当依法由犯有违法行为的国家工作人员的单位或者是上级主管部门给予行政处分。

第七章 附则

附则是附在法律、法规、规章后面的规则。一般地说,那些在总则、分则中都不合适列入的内容,就放在附则中,附则与附件不同,附则尽管列在法律、法规、规章的最后,但它仍是法律、法规、规章整个条文的重要组成部分,与法律、法规、规章的其他必要组成部分具有同等的法律效力,而附件则设立于法律条文之外。在我国,法律、法规、规章的附则应当规定哪些内容并无统一的明文规定,但从立法的实践来看,附则作为一种附带条款,主要可以规定以下内容:第一,对专业名词或专用术语含义的解释。对法律、法规乃至规章中的专业名词和专用术语进行必要的解释,可以使有关规定更加准确,便于遵守和执行。一般而言,法律、法规乃至规章中的专(行)业名词、术语和需要定性、定量的名词、术语,要加以解释。对法律、法规、规章中的专业名词和专业术语的解释,一般出现在附则中,当然,也可以放在总则或在出现需要解释的内容时立即加以说明,还可以由实施细则(或办法)去解释。第二,法律、法规、规章的适用范围。适用范围一般放在总则中,但也有少数放在附则中,经常放在附则中的是一些有关“参照适用”、“比照适用”或“也适用”的规定。第三,关于授权制定实施细则(或办法)的规定。第四,关于解释权的规定。即在法律、法规乃至规章中明文指定有权解释该法律、法规或者规章的机关。需要指出的是,任何有权制定法律、法规或者规章的机关,同时也有权对其所制定的法律、法规或者规章作出解释,被授权解释的机关只是负责对法律、法规或者规章具体运用中的问题进行解释。第五,关于实施时间的规定。所有的法律、法规或者规章不论是否设立了附则一章,都有实施时间的规定。但如果设有附则,其实施时间一般都放在附则中。第六,关于与其他法律、法规或者规章的关系的规定。需要说明的是,上述内容并非在某个法律、法规或者规章中都必须予以规定,而是根据需要有选择地加以规定。防震减灾法根据需要,在附则中只规定了生效期一条规定。

第四十八条 本法自1998年3月1日起施行。

【释义】 本条是关于《中华人民共和国防震减灾法》的生效期的规定。

一、根据本条所规定的防震减灾法生效时间,自1998年3月1日起,防震减灾法正式施行。防震减灾法正式施行后,凡是在此之前已经生效的法律、法规,如果其规定与防震减灾法的规定不一致的应当停止施行,并且应当及时地修改、废止法律、法规中与防震减灾法规定不一致的地方,以保持防震减灾法制建设的统一性。

二、生效日期,是法律、法规乃至规章的重要组成部分,是其产生社会规范功能的起点,对法律适用有重要的影响。因此,任何法律、法规或者规章都必须明确规定其产生法律效力的具体日期,防震减灾法当然不例外。从我国目前的立法实践来看,生效日期主要是两种表达方式,一种是“本法自公(发)布之日起施行”,另一种是“本法自╳╳年╳╳月╳日起施行”。防震减灾法采用的是第二种表达方式,即根据本条的规定,自1998年3月1日起,在中华人民共和国境内从事防震减灾活动,必须按照防震减灾法的规定进行。

三、防震减灾法已由1997年12月29日第八届全国人民代表大会第二十九次常委会议通过,并于同日由国家主席江泽民以中华人民共和国主席令第九十四号公布。从防震减灾法发布到1998年3月1日起实施,这中间有两个多月的时间,这段时间是法律实施前的准备时期。这样规定,一方面是考虑到防震减灾法的制定和实施,是我国社会主义民主与法制建设中的一件大事,防震减灾法中所确立的许多原则和重要制度,将对行政机关产生深远的影响,同时也可能带来一些新情况、新问题,各级政府尤其是各级人民政府负责管理地震工作的部门或者机构需要做大量的准备工作。另一方面还可以充分利用这段时间,广泛、深入地学习、宣传防震减灾法,使广大公民、法人或者其他组织、各级人民政府负责管理地震工作的部门或者机构及其工作人员,特别是领导干部,对防震减灾法的规定有所了解和掌握。尤其是在目前许多行政机关及其工作人员对防震减灾法还不熟悉,一些地方、部门对它的重要意义及深远影响认识还不足的情况下,规定这么一个准备期,可以使各级行政机关工作人员,特别是领导干部通过学习,充分认识到防震减灾法的重要意义,抓紧对行政执法人员的培训,使行政执法人员领会防震减灾法的精神,掌握防震减灾法的规定内容。这对于规范行政机关有效地依法行政,改进行政管理工作,加强廉政建设,维护社会秩序和公共利益,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,都有非常重要的意义。

THE END

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